何谓“二上二下”部门预算机制？

这原本是机关为了规范执法部门“收支两条线”管理，节约开支，建始县结合实际，对部门预算采用了“二上二下”的编制程序。“二上”即各部门按部门预算编制要求，向财政部门报送本部门年度收支预算草案；各部门按财政下达的预算控制数，重新调整本部门年度收支预算草案，上报财政部门审核。“二下”即财政部门对单位上报的预算进行初审汇总，并提请县委、政府审定下达支出控制数；财政部门将各部门的预算汇总后报政府审批，并提请人大审议，审议通过后，按《预算法》的有关规定，批复各部门执行。这是一种普遍的做法，如果弄得好点的话，则采用“三上三下”部门预算机制。何谓《部门预算概述》？且听我细细道来：

《部门预算概述》也缘于随着改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，特别是面临全面加入WTO之后，政府职能、活动范围的重大变化，财政的职能也需要做必要的调整。如何合理调整财政的职能，充分发挥其提供公共服务、调节收入分配、促进经济稳定增长的作用？如何建立适应社会主义市场经济要求的有中国特色的公共财政框架，切实做到依法行政、依法理财，成为新时期亟待解决的重大课题。1994年开始的分税制财政体制改革，从收入方面初步理顺了各级财政之间的分配关系，实现了各级财政收入的稳定增长。但是，在财政支出管理方面，旧体制所造成的预算体系不够统一、规范，预算约束不力、监管不严，财政支出效益不高等问题却日益突出。为此，党中央、国务院决定，从2000年开始进行部门预算改革，这是自实行分税制以来我国财政管理制度改革的又一项重大举措。随着中央部门预算改革的不断推进，财政部明确提出将其作为新时期我国政府预算管理改革的基本方向,河北、黑龙江、天津等一些省、市已在这方面进行了积极的探索与实践。可以说,当前以部门预算改革为核心的全国预算管理改革大形势已经初步形成,并正在积极稳妥地向前推进。
　　一、什么是部门预算

　　（一）部门预算的内涵

　　部门预算是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。

　　具体而言，部门预算包括以下几个方面的内容：

　　1、从编制范围看，部门预算涵盖了部门或单位所有的收入和支出，不仅包括财政预算内资金收支，还包括各项预算外资金收支、经营收支以及其他收支；既包括一般预算收支，还包括政府性基金收支，体现了“大收入、大支出”的原则，也就是通常讲的“一个部门一本预算”。

　　2、从支出角度看，部门预算包括部门或单位所有按支出功能分类的不同用途的资金，无论是基本建设经费，还是各项事业费，或是其他经费，全部按规定的格式和标准统一汇总编入一本预算，可以全面地反映一个部门或单位各项资金的使用方向和具体使用内容。

　　3、从编制程序看，部门预算是汇总预算，它是由基层预算单位编制，逐级审核汇总形成的。具体编制时，由基层预算单位根据本单位承担的工作任务、部门发展规划以及年度工作计划测算编制，经逐级上报、审核并按单位或部门汇总形成。

　　4、从细化程度看，部门预算既细化到了具体预算单位和项目，又细化到了按预算科目划分的各支出功能。经部门或单位汇总后，预算既反映了本部门所有收支预算总额，还反映了收支按单位和项目的具体构成情况，以及单位及项目的收支按支出功能分类的具体构成情况。

　　5、从合法性看，部门预算必须在符合国家有关政策、规定的前提下按财政部核定的预算控制数编制，预算在呈报上级部门前，必须经单位领导同意；财政总体预算在上报全国人大前必须报经国务院批准；全国人大按法定程序批准年度预算后，由财政部门将预算批复到部门，部门再逐级批复到基层预算单位。根据现行的预算分类方法，部门预算由一般预算和基金预算构成，两类预算之下又分为收入预算和支出预算。其中，一般预算收入包括财政预算拨款、预算外收入、其他收入；一般预算支出包括基本支出和项目支出。

　　（二）部门预算与传统预算的区别

　　传统的预算，也称为功能预算。功能预算的编制方法是采取收入按类别、支出按功能编制的，其特点是在编制预算时，不以预算部门作为划分标准，而是根据政府的职能和经费性质对开支加以分类进行编制。部门预算是按部门分类编制预算，预算在部门下又根据部门行使的职能不同安排不同功能的支出。由此可见，部门预算继承了功能预算便于财政收支结构分析和政府宏观调控的优点，同时又具有以下优点：一是一个部门行使各项职能所需要的经费保障全部在一本预算中反映，改变了部门按不同支出功能分类的经费分别编制预算的状况，从而使预算在形式上更加完整；二是一个部门所有资金全部编入一本预算，改变了部门利用财政预算外资金和自有资金行使职能时，其经费脱离预算管理的状况，使预算在内容上更加全面；三是预算从基层汇总形成，汇总后的预算不仅包括收支总数，还包括全部部门收支的单位构成，在单位分类下还有功能分类构成，使预算反映的内容更加细化。

　　部门预算与功能预算的区别主要在于：

　　1、预算编制的分类基础不同。功能预算是将预算按支出功能分类，分别测算，最后汇总形成按支出功能分别列示的总体预算。部门预算则是将预算按部门或单位分解，部门或单位将涉及本部门或单位的所有按功能分类的资金统一编入部门预算，财政部门将各部门的预算审核汇总后，形成按部门列示的本级部门预算，并在此基础上形成传统的按功能列示的本级财政总体预算。

　　2、预算涵盖的范围不同。功能预算的编制范围仅限于财政预算内资金收支预算，没有涵盖部门依据国家法律组织的基金收支预算、预算外资金收支预算和其他资金收支预算。部门预算的编制范围则涵盖了预算部门的全部收支，既包括一般收支预算，又包括基金收支预算，在一般收支预算中，既包括财政预算内资金收支，又包括预算外资金收支和其他收支。

　　3、预算管理的侧重点不同。功能预算侧重于财政收入、支出结构分析和财政宏观情况分析，强调预算分配的计划性，有利于国家宏观经济政策和财政调控政策的实施。部门预算则侧重于反映细化的某一部门的全部收支情况，强调部门行使职能过程中各项预算的全过程管理，突出预算的事前控制作用，实现了预算向微观管理层次的延伸。

　　4、预算管理的方式不同。功能预算是一个部门不同功能的经费在财政和各部门均分别由不同的机构进行管理，在财政部门是一个机构管理若干部门同一性质的经费，同一部门的不同功能的经费预算分别由不同的主管机构审核和批复；部门预算则是一个部门不同功能的经费在财政和部门均由同一机构管理，对财政而言是一个机构管理一个部门的所有经费，同一部门所有经费的预算全部由一个机构审核和批复。

　　5、预算编制的方式不同。功能预算编制过程是自上而下，即由财政部门根据政府目标的需要，先确定财政总体收支规模和支出构成，再把按功能分类的预算控制指标分解给部门，主管部门代基层单位编制预算，层层代编。部门预算编制过程是自下而上，即从基层编起，逐级审核汇总，最后由财政部门审核汇总形成财政总体预算。

　　6、预算的细化分类不同。功能预算是将预算按功能细化；部门预算则是以部门为基础，对部门内的各项资金再按功能、按预算科目把各项支出内容细化分解到具体支出项目。

　　二、部门预算改革的必要性、指导思想和基本原则

　　部门预算是与市场经济体制相适应的现代政府预算管理方式，也是市场经济国家的通行做法。我国过去长期采用的预算编制方法是在计划经济体制下建立起来的，它在一定的历史时期曾经发挥过积极的作用。但是，在新的形势下，这种预算编制方法已经不能适应实际需要，弊端不断显现。要彻底解决这个问题，就必须按照市场经济体制和公共财政的总体要求，充分吸收国际先进经验，积极采用新的、更为科学的部门预算编制方法。

　　(一)部门预算改革的必要性

　　1、实行部门预算有利于实现政府预算管理的统一性。传统的预算是按支出功能编制，分配存在着层层切块、层层分配、层层留机动，预算资金管理分散、混乱等问题。财政部门和各预算部门预算管理效率不高，资金在部门之间的分配不透明，部门资金管理的责任不清。财政部门内部一个处室管理一个或几个预算支出科目、而一个部门可能对应多个支出科目的“分块”管理模式，使得内部处室都只负责部门由自己安排的那块资金，无法准确掌握一个部门全部预算资金使用情况；部门在资金分配中按照资金用途“条条”分配到基层与项目，层层都预留机动；部门预算资金来源渠道五花八门，一个部门的预算要对口若干个资金分配部门，预算工作十分困难、矛盾十分突出。实行部门预算，有利于克服这种条块分割管理模式造成的弊端，实现预算的统一管理，也有利于提高预算的透明度，增强部门管理资金的责任心。

　　2、实行部门预算有利于保证政府预算的完整性。在传统的预算管理中，大量财政资金滞留在预算外，脱离预算的监管，导致财政预算约束软化、部门之间重复建设、大量经济资源被浪费，财政提供社会公共服务、加强宏观调控能力削弱等问题，实行部门预算，有利于将所有政府财政性资金全面纳入预算管理的范围，建立完整、全面的政府预算收支管理体系。

　　3、实行部门预算有利于统一预算编制标准，采取科学的预算分类方法，细化预算编制。传统的预算编制由于资金管理不统一，资金范围不完整，管理不透明，很难在预算编制中采取统一的预算编制标准和科学的分类方法，无法真正达到细化预算编制的要求。实行部门预算，由于各项政府性资金统一纳入部门预算的编制范围，按照统一标准，一个部门编制一本预算，从而使预算的科学分类和充分细化成为可能。

　　4、实行部门预算有利于提高预算编制的科学性。我国传统的预算编制方法主要采用基数加增长的办法，简称“基数法”。即年度支出预算以上年支出为基数，考虑本年变化因素，作适当调增或调减。这种方法形式简单，便于操作，但因缺乏科学依据，在实际执行中往往形成只增不减的“增量预算”。这种编制方法不仅导致部门、单位之间分配不公，预算监督不力，而且还会严重影响财政支出的效率，造成财政资源的大量浪费。部门预算采用按具体支出因素逐项据实核定的方法，可有效克服“基数法”存在的问题，使预算分配更加科学、合理。

　　（二）部门预算改革的指导思想

　　部门预算改革的指导思想是，要通过部门预算改革，逐步建立符合社会主义市场经济体制要求的，具有中国特色的财政预算管理体制；要通过部门预算改革，充分提高预算管理水平，增强预算透明度，提高预算管理的法制化程度，实现预算管理公开、公正、公平的基本要求。

　　（三）部门预算改革的基本原则

　　一是体现政府职能的原则。一方面要根据政府的职能正确界定支出预算的范围，另一方面要根据政府的职能合理安排财政支出结构。

　　二是依法理财的原则。依法理财是依法治国、依法行政的重要内容，所有预算编制的环节都必须依法行事。

　　三是公平与效率原则。与市场经济体制相适应的规范的预算编制体系的核心原则就是公平与效率。要求预算既科学合理、公开透明，又能优化资源配置。

　　四是综合预算的原则。规范的预算管理要涵盖政府、部门的所有收支活动，依靠行使国家权力而形成的预算外资金要通过综合预算纳入预算管理与监督的范围。

　　三、部门预算改革的总体思路及实施步骤

　　(一)部门预算改革的总体设想

　　部门预算是市场经济国家比较通行的预算编制方法，但是，不同国家、地区在编制部门预算时所采取的具体编制方法却不尽相同，各有特色。我国实行部门预算改革，财政部对各地市的要求是从本地区实际情况出发，同时相互学习借鉴不同的做法，尤其应从国外好的做法中吸取适合本地情况的做法，加以学习利用。财政部对部门预算改革的总体设想是：经过改革，建立起以部门预算为主导的预算编制和执行更加公正、透明的管理体制，规范、细化预算，提高预算的科学性，增强预算的约束力。具体设想是，将各部门在预算年度内行使职能所需要的全部开支纳入统一的部门预算，改变按照支出功能分别编制预算的做法。并且要求各部门在编制统一的部门支出预算时，同时编制部门收入预算。在统一的部门预算中，将各项行政事业费分解为“基本支出预算”和“项目支出预算”两部分，分别按定员定额和项目评审的方法编制预算，改变按基数编制预算的做法。

　　(二)部门预算改革的实施步骤

　　从总体步骤上讲，部门预算改革应坚持“坚定目标，积极稳妥，充分试点，分步实施”的策略，适宜采取先易后难、循序渐进的步骤，实施有计划、有步骤，既积极又稳妥的部门预算改革。从当前情况看，改革大体按以下三步进行：

　　一是在形式上将各部门的各项支出统一在一本预算之中，改变原来由各部门按照不同功能支出分别编制不同预算的传统做法。之所以把这一步作为部门预算改革的突破口，主要考虑这样做不会影响到各部门的既得利益，实施的难度小，阻力小。而从机构设置上看，财政部门内设机构基本上是按照支出的用途设置的。在各部门中，相当一部分部门的经费也是按照不同用途由不同单位管理。这些都不适应部门预算的需要，只能逐步调整。

　　二是在统一汇编部门预算之后，按照基本支出预算和项目预算编制部门预算。在一个部门编制一本预算和财政部门内设机构按照部门预算的要求进行适当调整之后，需要对部门预算进行实质性改革，改变按基数编制预算的办法。同时，要进一步细化预算编制。

　　三是完善、巩固部门预算。要不断改进和完善部门预算改革方案，及时解决改革中陆续出现的新问题。特别是部门预算改革实际上与政府机构改革、政府职能转变等等密切相关，随着政府机构改革和职能转变的逐步到位，部门预算也要相应调整。实行规范的部门预算，有利于政府机构的改革和职能的转变，而政府机构的改革和职能的转变也有助于巩固部门预算改革的成果。

　　虽然部门预算改革大体分三步进行，但在具体实施过程中，可视不同情况，穿插进行，不应截然分开。此外，还有一些具体的改革措施，如对政府收支分类的改革，也有可能贯穿于整个部门预算改革过程之中。

　　四、部门预算编制的原则

　　在编制部门预算过程中应遵循以下原则：

　　(一)合法性原则

　　部门预算的编制要符合《预算法》和国家其他法律、法规，充分体现国家的有关方针、政策，还要在法律赋予部门的职能范围内编制。具体来讲：一是收入要合法合规。组织基金收入要符合国家法律、法规的规定；行政事业性收费要按财政部、国家计委和价格管理部门规定的收费项目和标准测算等。二是各项支出要符合财政宏观调控的目标，要遵守现行的各项财务规章制度。支出预算要结合本部门的事业发展计划、职责和任务测算；对预算年度收支增减因素的预测要充分体现与国民经济和社会发展计划的一致性，要与经济增长速度相匹配；项目和投资支出方向要符合国家产业政策；支出的安排要体现厉行节约、反对浪费、勤俭办事的方针；人员经费支出要严格执行国家的工资和社会保障的有关政策、规定及开支标准；日常公用经费支出要按国家、部门或单位规定的支出标准测算；部门预算需求不得超出法律赋予部门的职能。

　　（二）真实性原则

　　部门预算收支的预测必须以国家社会经济发展计划和履行部门职能的需要为依据，对每一收支项目的数字指标运用科学合理的方法加以测算，力求各项收支数据真实准确。机构、编制、人员、资产等基础数据资料要按实际情况填报；各项收入预算要结合近几年实际取得的收入考虑增收减收因素测算，不能随意夸大或隐瞒收入；支出要按规定的标准，结合近几年的实际支出情况测算，不得随意虚增或虚列支出；各项收支要符合部门的实际情况，测算时要有真实可靠的依据，不能凭主观印象或人为提高开支标准编制预算。

　　（三）稳妥性原则

　　部门预算的编制要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得编赤字预算。收入预算要留有余地，没有把握的收入项目和数额不要列入预算，以免收入不能实现时造成收小于支；预算要先保证基本工资、离退休费和日常办公经费等基本支出，以免预算执行过程中不断调整预算。项目预算的编制要量力而行，有多少钱办多少事。

　　（四）重点性原则

　　部门预算编制要做到合理安排各项资金，本着“一要吃饭，二要建设”的方针，在兼顾一般的同时优先保证重点支出。根据重点性原则，要先保证基本支出，后安排项目支出；先重点、急需项目，后一般项目。基本支出是维持部门正常运转所必需的开支，如：人员基本工资、国家规定的各种补贴津贴、离退休人员的离退休费、保证机构正常运行所必需的公用经费支出以及完成部门职责任务所必需的其他支出，因此要优先安排预算，不能留有缺口；项目支出根据财力情况，按轻重缓急顺序原则，优先安排党中央、国务院交办的事项，符合国民经济和社会发展计划、符合国家财政宏观调控和产业政策的项目。

　　（五）完整性原则

　　部门预算编制要体现综合预算的思想。各种预算外资金要严格执行收支两条线管理，所有收入和支出全部纳入预算管理，改变预算内外资金“两张皮”的状况，取消收支挂钩的预算核定方法，除单位的经营性收支外，对单位的预算内、外各项财政资金和其他收入统一管理，统筹安排，统一编制综合财政预算。编制预算时，要将部门依法取得的包括所有财政性资金在内的各项收入以及相应的支出作为一个有机整体进行管理，对各项收入、支出预算的编制做到不重不漏，不得在部门预算之外保留其他收支项目。

　　（六）透明性原则

　　部门预算要体现公平、透明原则。对于单位的经常性支出，要通过建立科学的定员定额体系，以实现预算分配的标准化。对于部门为完成特定行政工作任务或促进事业发展而发生的各类项目支出，要通过填报项目文本、建立项目库和科学论证，采用择优排序的方法确定必保项目和备选项目，并结合当年的财力状况与财政支出重点，优先安排急需、可行的项目，从而减少预算分配中存在的主观随意性与“暗箱操作”，使预算分配更加规范、透明。

　　（七）部门参与性原则

　　部门预算应为各单位提供一种规范的模式，使部门可以将其所有收支情况通过法定预算的形式进行编制和使用。部门应根据本部门职能、事业发展规划制订年度预算框架。根据历年收入情况和对下一年度增减变动因素的测算，逐项核定自己的收入；应在理清本部门的资产和人员等情况的基础上，测算本部门的人员经费和公用经费；对于项目支出，应在进行充分的项目论证的基础上，科学合理地提出各项支出需求，使得部门能够结合国民经济和社会发展计划，对本部门的各项支出进行分类排队，制定滚动项目计划，并把经费需求落实到各个具体项目，充分发挥各部门在编制部门预算中的主导作用，真正实现自主编制“自己”预算的目标。但是自主编制不能变成“自由”编制和随意编制。上报基础数据要真实准确，不得弄虚作假。自主编制预算时不得留缺口。

　　（八）绩效性原则

　　部门预算应建立绩效考评制度，对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高预算资金的使用效益。在项目申报阶段，要对申报项目进行充分的可行性论证，以保障项目确实必需、可行；在项目执行阶段，要建立严格的内部审核制度和重大项目建设成果报告制度，以对项目进程和资金使用情况进行监督，对阶段性成果进行考核评价；在项目完成阶段，项目单位要及时组织验收和总结，并将项目完成情况报主管部门，主管部门要将项目完成情况汇总报财政部门。主管部门和财政部门要将项目完成情况和绩效考评结果分别记入部门项目库和财政部门项目库，并作为财政部门以后年度审批立项的参考依据，以强化对部门预算资金使用过程的监督和使用效益的考核分析，促使预算资金的安排由“重分配”向“重管理”转变。

　　五、部门预算的编制流程

　　部门预算编制程序分为“一上一下”、“二上二下”、“三上三下”等很多种，但目前大多数地方都实行“二上二下”的基本流程。现就这一流程的具体内容作一下说明。

　　（一）“一上”：财政部门印发部门预算编制的有关文件、通知，明确部门预算编制工作要求。部门从基层预算单位起按财政要求编制单位年度收支预算建议计划，逐级报送给主管部门。部门对各基层单位的预算建议计划进行审核、分析、汇总，并编制部门收支预算建议计划上报给财政部门。

　　（二）“一下”：财政部门内部有关业务处室会同有关部门审核预算建议计划，并提出审核意见报财政预算主管处。财政预算主管处审核汇总后，根据财力情况提出总量支出建议控制指标，报同级政府同意后下达给部门。

　　（三）“二上”：各部门按财政预算控制数重新调整本部门预算草案，上报财政部门审核。

　　（四）“二下”：财政部门内部有关业务处会同有关部门进一步审核汇总部门预算，提出意见报财政预算主管处。财政预算主管处汇总本级财政收支预算草案，上报同级政府批准，并提请同级人代会审议。部门预算草案经人代会通过后，财政部门直接将预算批复给部门，再由部门逐级批复给基层单位。

　　在二上、二下的过程中，各部门与财政部门随时可就预算问题进行协商、讨论，及时、充分地交流有关预算信息。