第五章政策问题与议程设定

整体架构
第一节政策问题的概念、属性与分类
第二节公共问题的提出
第三节问题认定与政策议程
第一节政策问题的概念、属性与分类
公共问题的形成或认定及其被纳入政府的政策议程是政策制定过程的起点，也是它的一个十
分重要的环节。美国学者邓恩就特别强调问题构建在整个政策制定过程中的极端重要性。
一、私人问题、公共问题与政策问题
私人问题：只影响某个人或少数个人，它不属于政府机关要管辖和解决的范围，而是应当由
当事者私人自行解决的问题，这就是私人问题。
公共问题：是指一定数量的社会成员感知其期望的目标、价值或情况，与现实获得的价值、
利益或情况存在显著差距，因而通过各种方式将其缩小差距的要求公之于众，以争取社会的
同情与支持，并谋求引起政府关注予以解决的一种情境。
政策问题：是指统治集团或社会大多数人感到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、
价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政
府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题；
（二）、公共问题的基本内涵：
1、客观的事实或问题情境；
2、问题的察觉；
3、现实与利益期望等的冲突性；
4、团体或组织活动；
5、政府或社会公共组织的必要政策行动；
1、客观的事实或问题情境；
任何问题都源自客观存在的社会现实，政策问题也不例外。政策问题来源于一些可以观察到
的、能够表述出来的客观事实或问题情境。这些事实或问题情境是客观存在的，不以人的意
志为转移的。
2、问题的察觉；
这种客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的
角度感受到了问题的存在。
3、现实与利益期望等的冲突性；
社会所存在的客观现实状况与统治者或社会大多数人的利益、期望、价值和规范等有相当严
重的冲突。
4、团体或组织活动；
社会问题、公共问题演变为政策问题往往不单纯是少数个人行动所致。在现代社会里，人们
只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。
5、政府或社会公共组织的必要政策行动；
政策问题要求人们所察觉的问题必须在政府的职权范围之内，通常都不可能仅靠少数人或一
些私人部门的努力来解决，而必须由有关政府组织或社会公共组织纳入政策议程并依法采取
相应的政策行动来加以解决。
二、政策问题的基本属性(基本特征)：
①关联性与公共性
相互作用，相互影响；发生在社会公共领域
②客观性和主观性
客观社会现实；每个国家的社会和政治制度、历史文化等可能造成国家间对问题的不同认识
③历史性与动态性
公共政策问题产生都是需要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度；动态
性指随着成因的变化而变化。
三、政策问题的分类：
1、从政策问题的结构角度：①结构优良②结构适度③结构不良三种类型
在结构优良问题中，决策者人数较少，只有一个人或少数几个人，对于问题的解决方案也仅
有几个。这一类问题通常发生在公共权力机构较低层次
结构适度问题是指一位或数位决策者在相对有限的备选方案中进行选择。博弈论中的“囚徒
困境”模型，由于结果的不确定，可能使决策者难以抉择，对理性的选择可能带来严重的后
果
结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用无法达成一致，目标之间相互冲突。
2、根据政策问题发生领域的不同：①政治问题②经济问题③文化问题④外交问题⑤民族问
题等
3、根据作用范围不同：①国际问题②全国性问题③区域性问题④地方性问题。
第二节公共问题的提出
常见的公共问题提出主体：1、政府部门；2、政治人物；3、政党组织；4、利益集团；5、
大众传媒；6、专家人士及咨询机构；7、公民和社会团体；8、政策网络
一、政府部门
政府部门是公共问题最直接和最重要的提出主体。
广义上的政府包括立法、行政、司法等部门，它们都会成为公共问题的提出者。
中国政府在制定公共决策过程中遵循群众路线的决策规范，“从群众中来，到群众中去”，使
得公共问题的提出主要依赖政府各级官员的体察和认定。
二、政治人物
政治人物通常是指通过法定的途径占据国家或各种政党或政治组织高层权力地位的政治领
导人物，
这些人往往能够纵览全局，以政治家的战略眼光全面而准确地把握各类公共问题，并利用手
中的制度授权和自身的影响力适时地向有关组织和部门提出公共问题。
三、政党组织
政党是现代社会中最重要的政治组织。
在竞争性政党制度下，为了上台执政或长期执政，各政党都必须成为公共问题的提出者。在
非竞争性政党制度下，单一的执政党也会特别重视公共问题的提出，以表明自身是公共利益
的唯一代表。
四、利益集团
利益集团往往以特定的行业或职业的代表为特征，其核心目标并不在于上台执政，而在于前
方百计地影响政府各个机关制定和执行有利于自身的公共政策。处于自身利益的考虑，利益
集团也会经常向正度和有关公共组织提出公共问题。
五、大众传媒
一方面大众传媒会以社会上大多数人的代言人形象出现，及时地反映现实生活中存在的非常
重要的公共问题，并力图把这些问题转变为政策问题
另一方面，由于大众传媒也受到意识形态、价值观以及自身利益等局限，对待社会问题并不
是简单的机械反映，而是存在一个选择、整理和加工的筛选和重构过程。
六、专家人士及咨询机构
在现代社会中，随着社会问题的日益复杂，政府决策越来越要求科学化。
七、公民和社会团体
八、政策网络
由政府机构与民间组织及市场主体、利益相关者或意见领袖们以及其他相关主体及人士组成
的能对有关政策过程产生一定影响的政策社群、政策联盟或政策联合体。主要可以分为：①
利益型政策网络②意见型政策网络③混合型政策网络。
复习知识点：
常见的公共问题提出主体：1、政府部门；2、政治人物；3、政党组织；4、利益集团；5、
大众传媒；6、专家人士及咨询机构；7、公民和社会团体；8、政策网络
第三节问题认定与政策议程
一、问题认定的含义、方法与步骤
（一）问题认定：就是对需要由公共政策来解决的公共问题进行性质、范围、涉及领域及相
关利益关系的界定过程。
（二）问题认定的方法：
1、边界分析法：是一种对政策问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法；三个步
骤：①饱和抽样②诱导性提问③边界估计。
2、多角度分析：即一种通过系统地运用个人，组织，技术等多重认识来获得对公共政策问
题的全面了解和解决办法的分析方法；多角度分析的三个角度：①个人②组织③技术
3、类别分析法：是科学研究的常规方法之一，同样也是政策问题的分析方法之一，通常要
经过逻辑区分和逻辑归类两个过程；
4、层次分析法：将政策问题的原因划分成可能原因、合理原因和可诉原因三个层次的一种
分析方法。其实属一种分类分析方法；
（1）可能原因：是指一切有可能促成某种问题得以产生的因素；
（2）合理原因：是指以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的问题成因；
（3）可诉原因：是合理原因中实际起作用的原因；
（4）如就贫穷原因来说，拒绝工作，失业以及精英之间财富与权力的分配都算可能原因，
而失业和精英之间财富与权力的分配属合理原因，而失业则是唯一的可行原因；
5、头脑风暴法：又称脑力激荡术，激智术，脑力激发术等，是指由一定数目的人员，尤其
是一些专家学者或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的公共政策问题，并因而激发大量
新构想的一种分析过程和方法；包含如下阶段：①组建团体②意见产出③意见评估④意见
排序。
6、假设分析法：是一种旨在将相互冲突的政策问题立论假设创造性地综合为一体的分析技
术.它比所有分析方法都更具有综合性，更适合于处理结构不良的问题
（三）问题认定的步骤：
1、对拟认定的问题进行初步观察
2、勾勒出该问题的边界的轮廓
3、搜寻事实依据
4、列举目的和目标
5、明确政策封套
6、匡算政策相关者潜在的成本和收益
7、在此审视对该问题的表述
二、公共政策的议程设定
（一）、政策议程的含义与类型
1、政策议程：指有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和
被确定为应予以解决的政策问题的过程
2、政策议程的类型：
（1）、系统议程：指政治系统正式讨论和认定有关公共政策问题的过程
（2）、政府议程，即正式议程：指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程；政府
议程的分类：
A、按照议程项目的新旧状况，分为：①旧项目②新项目，
B、按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，分为：①界定或认定议程②规划议程③磋
商议程④循环议程；
3、系统议程和政府议程的差异
1、系统议程：由一些较抽象的项目组成，其概念和范围都很模糊，仅是整个政策过程中的
问题发生或提出阶段；它不涉及可行性解决方案问题，所体现出来的往往是众说纷纭的特点；
2、政府议程：由一些较具体的项目组成，处于政策问题认定的最后阶段，主旨在于最终认
定与政策问题有关的种种事实，如青少年犯罪问题一旦进入政府议程阶段，政府就要详述该
问题情形及各种具体的解决办法；
4、国外有学者将公共政策议程按照政策问题的重要性程度划分为：
1、实质性议程：是指认定哪些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程；
2、象征性议程：指一些政策问题虽然属象征性的，但也会引起社会和决策者政治上的关注
的议程
（二）、进入政策议程的条件与障碍
进入政策议程的条件：
1、事件或问题必须明朗而严重；
2、要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动；
3、要有正常，民主和开放的察觉机制与过程。
进入政策议程的障碍：
1、事件和问题并没有明显的严重化，政策问题仍处于潜在的状态和轻微的程度上；
2、领导人和有关学者并没有察觉其严重性；
3、社会缺乏正常的、民主和开放的察觉机制，过程(以上四点是于进入政策议程条件相对应
的相反条件均可造成障碍)；
4、不符合社会既得利益者价值规范的要求，不合乎社会制度和程序要求的问题；
5、表达方式不当；
（三）、政策议程确立过程的模型：
1、科珀等学者提出三种模型：外在创始模型、动员模型和内在创始模型
（1）外在创始模型：是属非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介
入政府议程；
它适用的情境：创始者身处政府结构之外；表达或提出一项需求；试图将问题散布到其他社
会团体，以先行进入公共议程；最终向决策者施加足够的压力，以进入政府议程。
该模型通常在民主和平等的社会中比较常见。
通过该模型创建的政策议程只是让一个公共问题列入政府的议事日程，并不意味着政府会不
折不扣地按创始者的意愿作最后的决定，更常见的则是，通过该模型创建的政策议程最终不
是收到彻底否决，就是被改的面目全非。
（2）动员模型：政府直接创始政策问题并将该问题扩散到政策议程的过程。该模型下的政
策问题一般都能顺利地进入正式议程，但为了更好地执行该项政策，政府也需要将该问题提
交公众议程加以讨论。
在该模型下，政府领导人及其有关机构的主要任务是考虑如何将政府正式议程中的政策问题
提交到公众议程。
该模型通常出现在不太民主的社会里，由官方首先提出，再通过一定的形式提交社会讨论。
（3）内在创始模型：属政府因解决纯政府内部事务而提出政策问题且不愿将该问题扩散到
公众议程当中的过程；该模型企图排除社会大众参与的情形，使得此类问题远离公众议程，
社会大众便没有任何参与的机会和希望。
该模式在财富和权力高度集中的社会较为流行
2、芭芭拉.尼尔森的模型理论：议程的确立过程分为四个阶段：①议题确认②议题采纳③议
题重要程度排序④议题持续。
尼尔森的模型将议程确立过程分为前后相接的四个阶段，并说明了各阶段的主要内
容，然而这个模型和上一个模型一样，没有清楚的显示出，在议程简历过程中，各要素的相
互作用及其对于公共问题进入政府议程的影响
3、约翰.金登的模型理论：三源流模型，建立在三种源流的基础上：
（1）问题流：主要关注问题的定义，包括预算约束，问题是如何被认知的，以及客观条件
是如何被定义为问题的
（2）政策流：与解决问题的技术可行性、问题解决方案的公众接受度等有关；
（3）政治流：设计政治对于问题解决方案的影响。
当问题流、政策流、政治流汇合到一起，政策窗口就打开了。
政策窗口是指提出公共问题及其解决方法的机会。当出现引人注目的问题，或者产生强大的
政治流时，政策窗口都将被打开。
4、中国学者的模型理论：①关门模式②动员模式③内参模式④借力模式⑤上书模式⑥外压
模式。
决策者智囊团民间
民众参与程度低关门模式内参模式上书模式
高动员模式借力模式外压模式
TEST一下
1、公共政策问题通常由官方首先提出，再通过一定的形式提交社会讨论，这种政策议程的
构建模型是（）
A、外在创始模型
B、动员模型
C、内在创始模型
D、自发模型
答案：B
2、政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程是（）
A、系统议程
B、政府议程
C、公众议程
D、社会议程
答案：B
3、对政策问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的分法是( )。
A.边界分析法
B.多角度分析
C.类别分析法
D.类比分析法
答案：A
4、公共政策过程的起点是（）
A．大众传媒的报导
B．公共政策的制定
C．公共政策的监控
D．公共政策问题的形成与认定
答案：D
5、政策议程通常可分为( )
A．系统议程和政府议程
B．系统议程和公众议程
C．政府议程和国会议程
D．政府议程和非政府组织议程
答案：A
6、代表非政府团体创始政策问题过程的是( )
A．外在创始模型
B．动员模型
C．内在创始模型
D．政府模型
答案：A
7、公共政策问题的提出主体包括( )
A.政治领袖
B.民意代表
C.大众传媒
D.政党组织和利益集团
E.政府部门
答案：ABCDE
have a rest~

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