致读者

URP今日为您精编的是罗伟玲、吴欣昕、刘小平、张大川、刘鹏华与何家律的《基于 “双评价”的城镇开发边界划定实证研究》，感谢罗伟玲老师提供的精编版。若您想了解更多内容，欢迎在公众号中选择“联系我们”—“订阅”。

作者简介

罗伟玲(右图)，国地科技总工程师，高级工程师。中国土地学会专家库专家，广东省土地规划专家库专家，广东三旧改造协会规划与设计委员会副主任委员，中山市城乡规划委员会委员。

吴欣昕，中山大学地理科学与规划学院。

刘小平，中山大学遥感与GIS工程系主任，博士生导师。主要从事地理模拟、空间智能及优化决策研究。

张大川，中山大学地理科学与规划学院。

刘鹏华，中山大学硕士研究生，研究方向为机器学习和时空大数据分析、计算机视觉和图像处理。

何家律，中山大学地理科学与规划学院。

文章导读

城镇开发边界是促进城市精明增长的重要手段。本文结合国土空间规划定位及编制要求，基于“双评价”结果和FLUS模型，以广东省中山市为实证，探索基于“双评价”的城镇开发边界划定方法。

本文字数：3706字

阅读时间：约6分钟

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研究背景

随着我国社会经济的持续迅速发展，大部分城市正在经历快速城市化发展过程，使得城市的用地范围日益扩张，与此同时，也带来了不可忽视的问题，如耕地资源日渐短缺、生态资源受到威胁、空间资源过度浪费等现象，以及城市外延式增长突出致使内部空间结构失衡等。面对这些矛盾与挑战，如何科学地引导城市发展，协调城市建设用地保障与生态环境、耕地保护间的平衡关系，已经成为当前城市规划工作中急需解决的问题。

城镇开发边界作为国土空间规划的重要组成部分，用于规范和引导城镇开发和建设活动划定的地域，对于严格保护城市的自然资源和生态资源，合理引导城市土地的有效开发，控制城市的无序蔓延，具有重要的战略意义。然而，城市规划者在划定城镇开发边界时，往往仅通过相关空间变量基于现状用地进行划定，忽略了城市本身的资源承载现状和城市发展的空间适宜性，导致城市土地资源分散，土地利用率低下等问题出现，不利于城市的可持续发展与自然资源的保护。

为了更科学的开展城镇开发边界的划定工作，自然资源部、中央城镇化工作会议以及《国家新型城镇化规划(2004-2020年)》均明确提出了“开展资源承载力评价与城镇空间适宜性评价(简称“双评价”)”、“划定每个城市特别是特大城市的开发边界”等要求，以达到科学地分析城市发展的能力与潜力、保护生态与农业、防止城市无序蔓延、优化城市空间布局的目的。

当前科学的技术方法是利用CA模型及其改进模型对城市用地进行动态模拟，从而引入规划约束条件，在模型中加入社会经济、用地适宜性等限制条件，使城市增长模拟更贴近实际。未来城市用地模拟(Future Land Use Simulation, FLUS)模型是一种改进的CA模型，模型结合了城市发展概率、邻域因子、城市发展自适应惯性与轮盘竞争机制，更能适应城市空间真实增长并反映城市的长期发展态势，被应用于多种实际场景及规划政策下的城市空间模拟及边界划定研究中，模拟精度得到很好验证。

目前，针对我国城市无序扩张与国土空间规划的双重背景，如何在对自然资源进行细致评价与调查的基础上进行城镇开发边界的划定，如何将“双评价”与先进的城镇开发边界划定方法进行结合应用，仍然是一个亟待解决的问题。因此，本文提出了基于“双评价”结果，结合FLUS模型进行城镇开发边界划定的方法，为优化新时代的城镇开发边界划定方法提供了新参考。

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研究方法

本文提出在“双评价”的基础上开展城镇开发边界划定，对资源环境承载力进行评价以确定出土地资源的承载情况以及资源环境耗损趋势；根据城镇空间开发适宜性进行评价以得到城镇土地开发的适宜性程度，并划定适宜性等级。将“双评价”结果进行数值化，并以空间驱动因子的形式耦合FLUS模型，对未来城镇建设用地空间形态进行模拟，通过形态学的方法划定出中山市2035年城镇开发边界，研究框架如图1所示。

图1   城镇开发边界划定方法框架

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研究实证

3.1 研究区概况

中山市位于广东省中南部，珠江三角洲腹地，粤港澳大湾区中心地带，陆域总面积1783.67平方千米。随着珠江三角洲城镇群体协调发展规划的实施，中山市将在粤港澳大湾区承担内部枢纽的重要职责，为中山市的城镇发展带来了良好机遇。在改革开放之后，尤其是近10～20年间，中山市历经了快速的城市化发展进程，城市用地持续快速增长。在对中山市1980-2017年城镇建设用地时空变化进行分析后发现，中山市建设用地在近40年间面积增幅显著(如图2所示)，2017年建设用地面积较1980年扩大到了原来的5.7倍。而随着中山市的城镇空间迅速扩张，建设用地粗放式增长方式仍然存在，城镇建设整体质量不高，可开发建设空间严重不足，传统的经济发展方式和土地利用方式亟需转变。

图2   中山市1980—2017年城镇建设用地时空变化

3.2 研究过程

3.2.1 双评价

构建“双评价”指标体系，通过土地资源、大气环境和生态等数据叠加分析，加权计算得到相应指标以集成评价中山市资源环境承载力。同时，综合土地资源、水资源、人口、经济等数据以集成评价城镇空间适宜性程度。对土地资源压力指数、大气污染物浓度超标指数、生态系统健康度3项指标进行基础评价，并对城市环境空气质量、生态多样性维护功能等级2项指标进行专项评价(如图3(1-5))。在评价结果的基础上初步划分资源承载能力等级，综合考虑灾害危险性指标，以确定资源环境承载力综合等级。同时遴选集成指标，采用“短板效应”原理确定超载、临界超载、不超载3种承载力类型，最终形成承载力类型划分方案如图3(6)。

图3   中山市资源环境承载力评价指标及集成结果

同时，为了探究中山市土地适宜程度是否满足城镇建设用地扩张的需求，在核实与补充调查基础上，对中山市城镇空间进行适宜性评价。将中山市城镇空间的地形地势评价、生态系统脆弱性评价、可利用土地评价、水域面积占比评价、大气污染程度评价、人口聚集度评价、经济发展水平评价、交通优势评价8个评价指标(图4(1-8))，设置资源环境类指标的总体权重为0.3，社会经济适宜性类的总体权重为0.7，再以此类推细化评分，得到具体权重值，根据权重对指标进行加权求和。结合空间开发负面清单和现状建成区，将城镇空间适宜性与空间开发负面清单相互叠合，在空间开发负面清单范围内的用地将被列为最不适宜建设用地。最终得到评价结果图如图4(10)所示。

图4   中山市城镇空间开发适宜性评价指标及集成结果

结果显示，中山市最适宜开发及较适宜开发的国土面积规模空间较大，超过全市总面积半数，主要分布在中山市的西北部、中东部以及东南沿海的区域。其中最适宜开发的国土面积约占全市面积的41%，较适宜开发的国土面积约占全市面积的16%。最不适宜开发的面积约占全市面积的35.59%。不适宜开发的区域主要分布在五桂山一带，主要是地形地势限制了开发，其次是坦洲镇和民众镇，分布有大量的基本农田。

3.2.2 城镇开发边界划定

利用FLUS模型对城镇建设用地模拟首先需要确定未来城镇建设用地的规模，考虑中山市人口基数的涵养需求、经济增速、资源承载力、国土适宜性的情况以及中山市多镇区、城镇建设用地的现状，选用系统动力学模型来预测中山市2035年的城镇建设用地规模。利用1995年到2012年的中山市人口、GDP、工业生产总值、第二三产业投资额等统计数据构建中山市土地利用情景变化系统动力学模型。设置1995—2010年为模型模拟阶段，对模型进行参数设定、调整及检验；设置2010—2035年为不同情景预测阶段，确定目标年份的建设用地需求，估算在上述需求和历史规律影响下，中山市2020年及2035年建设用地规模。

基于城镇建设用地规模预测结果，以基本农田保护区与生态保护红线作为限制性约束条件，结合多个空间变量和“双评价”结果共同作为输入因子，利用FLUS模型模拟得出中山市2035年城镇建设用地分布结果如图5(1)所示。结合边界区域地块实地情况对边界进行微调后，划定城镇开发边界内的建设用地规模，得出城镇开发边界如图5(2)所示。

图5   中山市2035年建设用地模拟及城镇开发边界划定

划定结果显示，到2035年，中山市城镇开发边界的范围集中在中部的火炬开发区、石岐区、西区、东区、沙溪镇、大涌镇、南朗镇，这一区域在空间形态上呈现连片的团簇性发展趋势，是中山市行政、办公、商务等核心功能区域，有较强的发展驱动力和辐射性。而受到广佛、深港澳城市群的辐射作用，中山市分别在北部三镇(南头镇、东凤镇、小榄镇)和南部地区(坦洲、神湾等镇区)出现了集聚性发展现象，即将成为中山市城市发展的新动力。

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结论与展望

本文依据资源环境承载力与城镇空间适宜性对城镇区域适度开发、因地制宜的原则，将“双评价”结果作为空间驱动因子，结合FLUS模型对中山市2035年城镇建设用地规模进行模拟，充分考虑城镇建设用地的发展规律和功能的完善程度，尽可能避免城镇建设用地斑块的破碎化，利用形态学的膨胀与腐蚀方法划定中山市2035年城镇开发边界。该方法在保持现有城镇建设用地的基础上，综合了城市规划中的政策性约束条件，引导城镇拓展避开资源环境承载力超载的区域，引导城镇空间在适宜性较高的区域发展，从而促进城镇空间的科学发展和精明增长，以实现“双评价”对城镇开发边界的引导作用，能较好地贯彻生态文明建设、可持续发展和耕地保护等理念，统筹保障发展和保护生态的空间矛盾，可以在新一轮国土空间规划编制中进行广泛应用。

(本文原载于《城市与区域规划研究》2019年第1期。)

本刊名誉主编:吴良镛;主编:顾朝林;执行主编:武廷海

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