2015年2月4日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(下称《解释》)对公益诉讼作出司法解释。《解释》第286条规定:“人民法院受理公益诉讼案件后，应当在十日内书面告知相关行政主管部门。”法院受理公益诉讼案件后，为什么要书面告知相关行政主管部门呢?因为公益诉讼所涉及的国家利益或公共利益一般由相关的行政机关加以管理和监督。但是，行政机关在公益诉讼中享有何种诉讼权利、负有何种诉讼义务，还有待明确。笔者认为，立法和司法方面应当认真研究行政机关在公益诉讼中的地位和作用。

行政机关参与民事公益诉讼的权利和职责

行政机关对国家利益和社会公共利益负有监管和保障之责，公益诉讼的产生，与行政机关的履职状况往往相关。在社会团体或检察机关提起民事公益诉讼后，行政机关不能游离于诉讼之外。行政机关参与民事公益诉讼的作用和功能主要体现为———

提供相关证据。行政机关对相关民事公益诉讼所涉纠纷，一般均会存有相关证据。如在环境公益诉讼中，被告企业是否具有项目环评记录?在环评达标后，是否有相关证书?在此后的生产经营过程中，是否有环境污染投诉、举报?诸如此类问题，均需要行政机关提供相应证据，并在必要时接受法院和检察院的询问。尤其是，行政机关在民事公益诉讼中还具有专业知识方面的优势，对民事公益诉讼中所涉及的专门性问题，有责任提供专业意见，必要时提供鉴定意见。因此，若法院和检察院需要调查收集相关证据，行政机关应予以配合和支持。

及时制裁损害公共利益的行为。行政机关参与民事公益诉讼，有助于发现侵权被告所存在的违法情节，从而及时执法，制止违法行为，使受损害的国家利益和社会公共利益得以尽快恢复原状。这实际上是将行政执法手段和司法手段联合使用，其效果比单纯的行政执法或司法处理要强。实践表明，如果行政机关在民事公益诉讼中及早发现问题，并积极针对问题采取相应的执法措施，那么民事公益诉讼的诉因将不复存在，民事公益诉讼可由此提前结束。这样也能节省司法资源，维护行政机关的执法权威。

促进依法行政。行政执法机关通过对民事公益诉讼全过程的介入和参与，有助于全面了解民事公益诉讼的成因，由此查找行政机关在执法中存在的制度性、机制性的弊端和漏洞，在此基础上，采取相应的整改措施，完善制度和机制，改进工作作风，预防类似案件再次发生。可见，行政机关参与民事公益诉讼应为必经程序。

行政机关在民事公益诉讼中的地位和身份

既然行政机关必须参与民事公益诉讼，那么，行政机关在民事公益诉讼中具有何种诉讼地位和身份呢?

首先，行政机关在民事公益诉讼中既非原告，亦非被告。行政机关既然不属于诉讼中的当事人，自然不享有当事人的诉讼权利，也不负有当事人的诉讼义务。比如，不能申请撤诉、决定和解与调解、改变诉讼请求、提出上诉等。

其次，行政机关在民事公益诉讼中不是单纯的证人或鉴定人。行政机关提供证据、接受询问、提出鉴定意见等等，仅是其参与诉讼的功能之一，而非其全部作用的体现，因而不宜将其与证人、鉴定人等同视之。比如，不适用证人作证要签署保证书等规定。

最后，民事公益诉讼中的行政机关不是第三人。诉讼中的第三人包括有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人两种。行政机关对民事公益诉讼的标的不享有任何实体法上的请求权，同时其也不享有民事公益诉讼的独立启动权，因而不能以有独立请求权的第三人身份参加诉讼。涉及国有资产流失的案件，相关国有资产管理部门在公益诉讼启动后只能参诉，而不宜以有独立请求权第三人的身份提起诉讼。同时，民事公益诉讼的案件处理结果与其也缺乏实体上的利害关系，因而也不宜视为无独立请求权的第三人。

笔者认为，行政机关参与民事公益诉讼是在我国公益诉讼制度的特殊主体，以私益诉讼为原型的民事诉讼制度不宜简单照搬于公益诉讼中。在公益诉讼中，行政机关应当具有独立的诉讼参与人的地位和身份。据此，立法应对其所享有的诉讼权利和负有的诉讼义务作出特别的安排和规定。

处理好民事公益诉讼和行政公益诉讼的关系

公益诉讼从性质和形态上包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两种类型。民事诉讼法规定了民事公益诉讼，但修改后的行政诉讼法没有规定行政公益诉讼。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要探索构建检察机关提起公益诉讼制度，其中包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。《解释》虽仅就民事公益诉讼作出系统解释，但其第286条“书面告知相关行政主管部门”的规定为民事公益诉讼和行政公益诉讼的衔接提供了某种可能。

民事公益诉讼和行政公益诉讼在所涉被告、管辖、行政机关的参与、检察机关的监督等方面均存在一定差异，但二者具有紧密联系，并且在一定条件下会发生相互转化的现象。就二者的关系而言，笔者认为，应当把握三点:

民事公益诉讼和行政公益诉讼有主次之分、轻重之别。二者之间，应当以民事公益诉讼为原则，以行政公益诉讼为例外。也即，在通常情形下，无论是检察机关抑或社会团体组织提起公益诉讼，原则上应首先考虑提起民事公益诉讼，只有在特殊条件满足后，才能提起行政公益诉讼。

因为，凡国家利益、社会公共利益受损的案件，尽管在广义上都与相应的行政机关有一定关联，但如果以这种关联性为基础而提起行政公益诉讼，则所有公益诉讼都将是行政公益诉讼。以这种手段保护国家利益和社会公共利益固然有优势，比如既有助于保障公益，也有助于促进依法行政，但其负面效果是行政公益诉讼必致泛滥，尤其是由检察机关提起行政公益诉讼，并不利于维护国家机关的权威，也不利于公益诉讼的妥适化解决。相反，如果公益诉讼被界定为民事性质，那么在民事公益诉讼中行政机关可以较紧密的诉讼法律关系参与其中。这样的诉讼格局安排不仅有利于将公益诉讼的矛盾焦点聚焦在实施侵权行为的被告身上，而且也有利于充分调动相关行政机关的诉讼能动性和积极性，有利于公益诉讼案件得到公正合理有效的解决，使受损的国家利益和社会公益尽快得到恢复。这样做还有利于法院和检察院针对行政机关的不当作为以及客观上存在的制度和机制等方面的问题，提出切实可行的司法建议，促使行政机关完善制度、改进工作。当然，这并不意味着行政公益诉讼的形式就可以弃而不用，更不意味着行政公益诉讼的制度构建与立法完善就没有必要进行了。

启动行政公益诉讼必须满足一定的条件。提起行政公益诉讼理应受到较之于民事公益诉讼更为严格的条件制约，主要包括:

一是经过了前置程序。凡涉及国家利益和社会公共利益受损的案件，无论是社会团体组织还是检察机关作为公益诉讼的发动主体，在发动前均应将公共利益受损害情况通报给相应的行政机关，由行政机关采取行政措施先行予以解决。

二是行政机关不作为或乱作为。通过前置程序，行政机关依然不作为，或者虽然作为，但行政措施却不具有针对性和有效性，致使公共利益继续被侵害。此种情形显然表明，相关行政机关对公共利益受损害事实的发生和继续蔓延负有不可推卸的责任，其主观过错较大，社会影响也较为严重。在此情况下，公益诉讼的矛盾焦点应当发生转移，行政机关的不作为或乱作为必须通过行政诉讼程序予以纠正或制止，依法行政成为主要矛盾。而公共利益的维护也依附于行政机关的依法行政。

民事公益诉讼和行政公益诉讼可以发生相互转化。民事公益诉讼和行政公益诉讼可以互相转化，基本的依据就在于它们同属公益诉讼，所区别的仅仅是诉讼主体不同，也就是被告不同，并由此决定行政机关在公益诉讼中所扮演的角色和所发挥的作用有所差异。

民事公益诉讼和行政公益诉讼之间所发生的转化有两种形式:

一是由民事公益诉讼向行政公益诉讼转变。在民事公益诉讼中，行政机关是独立的诉讼参与人，如果相关行政机关对民事公益诉讼的进行不仅不予配合，反而设置阻碍，致使公益诉讼中的主要矛盾发生转移，此时便有必要在公益诉讼原告的申请或动议下，转变诉讼程序的性质，将民事公益诉讼转化为行政公益诉讼。

二是由行政公益诉讼向民事公益诉讼转变。如果所发生的情况相反，相关行政机关在行政公益诉讼中积极采取补救措施，以致可以确定公共利益受损的原因主要在于实施侵权行为的企业或个人，此时便有必要在相关行政机关的申请或动议下，经法院批准，将行政公益诉讼转变为民事公益诉讼。发生这种转变的实质原因在于:行政公益诉讼的诉因已经不复存在，继续进行行政公益诉讼已无必要。比如，在因环境污染而产生的行政公益诉讼中，相关行政机关已对污染企业采取罚款、关停整顿甚至注销企业资格等行政措施，行政机关的职责已经履行，行政处置措施业已穷尽，行政机关对此所具有的主观过错已经消除。但被告企业污染环境的侵权行为并没有停止，相关的补偿、恢复生态等问题也没有解决，此时就有必要将原本的行政公益诉讼转为民事公益诉讼。这样做符合诉讼经济原则，避免在行政公益诉讼撤诉后再行提出民事公益诉讼。

可见，民事公益诉讼和行政公益诉讼之间所发生的转化是与公益诉讼的主要矛盾的变动息息相关的，这种转化不仅具有理论的正当性，而且具有实践的必要性，立法上和司法解释上对此转换机制的构建应当予以明确。

(作者为中国人民大学法学院教授)