目前平台互联互通缺乏明确的法律规范指引，不同行业和类型平台运营场景下，推进互联互通的需求和难度存在差异，而且随着互联互通的推进，相关的安全风险亦会随之增加。为此，需以安全为底线，分类分级分层次推进平台互联互通。

6月24日，反垄断法修正草案经第十三届全国人大常委会审议通过，进一步明确反垄断相关制度在平台经济领域的具体适用规则。

在此之前的2021年7月以来，在工信部牵头下，对平台互联互通的推动逐渐展开。同年9月，工信部信管局通过"屏蔽网址链接问题行政指导会"明确提出，加快互联网领域平台互联互通的专项行动计划。

随后，即时通讯、移动支付等领域的平台互联互通已取得一定进展。然而，在具体推进中仍存在诸多痛点和堵点，妨碍了平台互联互通的效果，对促进平台经济领域公平竞争，提升消费者服务体验以及支持中小企业创新发展等仍存限制。

2022年1月，国家发改委等部门联合印发《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，提出要“推动平台企业间合作，构建兼容开放的生态圈”“推动制定云平台间系统迁移和互联互通标准，加快业务和数据互联互通”。

以上政策法律对平台经济领域的公平竞争，推动平台互联互通具有现实意义。同时，也应充分关注到推动平台互联互通面临的问题，应以问题解决和目标达成为导向和抓手，有序推动平台互联互通的展开。

一互联互通存在的痛点和堵点

01首先，平台互联互通可能诱发安全风险

平台互联互通虽然有助实现数据要素的高效流通和分配，但是也会在一定程度上增加数据安全风险，且这种风险会在平台之间相互传递，甚至会不断地被放大。

随着平台互联互通的不断推进，可能会增加数据泄露风险，不仅会威胁到消费者的隐私安全，还可能危及经营者的财产安全，甚至国家安全。在当前情况下，如何在推进互联互通过程中保障数据安全，以及如何落实不同平台的数据安全保障责任等，都是不可回避的问题。

02其次，平台互联互通的科学性和精细度有待补足

目前，推进平台互联互通尚未精细化区分不同行业、不同类型平台，而是广泛地针对所有类型的互联网平台。然而，不同行业平台对互联互通的需求也不同，状况不同，且不同类型的平台在实现互联互通的技术难度以及耗费的成本也存在区别。

若是忽视不同行业的实际情况以及不同类型平台实现互通的实际难度，盲目要求所有类型的平台互联互通，不仅不能有效推动平台经济健康有序发展，还有可能耗费大量的监管成本，并可能导致部分领域投资减少，平台企业创新动力受到遏制，平台经济因此陷入发展低谷。

03第三，平台互联互通缺乏明确规则指引

目前，平台互联互通仍然停留在政策层面，缺乏明确的法律规则指引。

“互联互通”在法律层面最早出现在电信领域，在2000年颁布电信条例中明确规定，电信网之间应当实现互联互通。2021年实行的《公用电信网间互联管理规定》对“互联”做出定义，即建立电信网间的有效通信连接。

但是，电信领域的互联互通规则并不能直接套用于平台经济领域。从法律层面看，平台企业并不属于电信业务经营者的范畴，且从现实层面看，平台经济领域与电信领域存在较大差异，平台经营者数量更加庞大。

值得注意的是，虽然安全生产法、数据安全法等法律中亦对“互联互通”有所规定，但是这些“互联互通”相关规则皆非针对互联网平台制定。

由此可见，“互联互通”并非是商业性平台企业的法定义务，目前仍停留在政策层面。缺乏法律规则的明确规范和指引，不仅会影响互联互通的有序推进，且会在推进时缺乏透明度和可预见性，可能会在一定程度上提高平台企业的合规成本，甚至会影响企业发展的动力。

04第四，平台互联互通监管模式亟待升级

当前，平台互联互通主要由工信部推进，但是，单一部门对于多行多市经营特征突出的平台企业往往不能起到全方位、立体化、系统性监管的实效。需要看到，推进平台互联互通会涉及多地多个监管部门和地区之间的权限职责的协调，单一部门权限和监管力量存在一定限制，难以满足实际监管需求。

二守住安全底线，分类分级分层次推进

通过以上分析，可以确定几条原则。

01推进平台互联互通需以安全为底线

数据安全是关系到中国经济，特别是数字经济高质量持续发展的关键点和压舱石。没有数据安全保障，数字经济发展则失去了依托。因此，在平台互联互通的推进过程中，需以数据安全保障作为法治底线。

为保障平台互联互通的数据安全，一是可构建数据安全监管平台，着重关注互联互通中数据传输的合规性和安全性，包括数据本身是否合规、传输主体和对象的安全保障机制是否合规等，综合实现对数据传输和存储等过程进行全周期监控和实时预警。

二是推动隐私计算技术的应用。隐私计算技术，是为了让多个数据拥有者在不暴露数据本身的前提下，实现数据的共享、互通、计算、建模，最终产生超出数据自身的价值，同时保证数据不会泄露给其他参与方。该技术的核心在于让数据可用不可见，实现数据不动模型动，有助于在实现平台业务互操作的同时，保障数据安全。

02分类分级推进平台互联互通

推进平台互联互通需要具体的规则指引，从而明确互联互通的主体、方式以及程度等方面。为了使得规则指引更加科学，需要基于分类分级原则，科学合理地划分平台类型和级别，并制定相应的规则体系，明确不同平台的责任和义务。

分类分级是扎实网络平台常态化、规范化、精准化监管的重要举措。在互联互通场景下，平台分级分类需进一步划定平台所运行的基础核心业务及实现场景，以及通过赖以发展的关键生态系统所利用的技术、生产方式及商业模式等为标准予以细化。对于活跃用户数量的统计口径也应有所明确，自然人用户、商家用户、机构用户应当有所区分，并可在不同平台间按一定比例进行折抵。

实践中，由于不同行业平台互联互通的状况不同，需求也不同，故需结合实际市场竞争、互联互通状况、消费者满意程度等情况，确定需重点规制的平台，以及依据业务类型划定平台级别认定的基准与参考指标。譬如，欧盟《数字市场法》、美国《通过启用服务切换（ACCESS）法案》对“守门人”和“涵盖平台”等概念进行了规定，增添年营业额这一关键参考指标。

此外，还需强化分类与分级标准的内在关联，通过两者的交点能够有效定位某一平台的基础核心业务归属，确定相应的监管主体、规则、工具及监管力度。比如，可考虑将平台分类与分级标准设置为类似横纵坐标轴的监管赋值基线，以两者的交叉点或交叉范围来设定平台监管阈值。

03分层次推进平台互联互通

平台互联互通的有序推进，需要充分结合平台经济领域的实际需求和特点，分步骤分阶段地展开。根据平台互联互通相关政策文件的要求和行动指引，根据不同阶段以及实现的难度，可将互联互通大致分为三个层次，分别是“基础层-数据互联互通”“ 增进层-业务互联互通”及“创新层-平台生态系统开放”。

其中，平台数据互联互通，即平台间的数据可进行无障碍的相互传输，安全、可读取、可计算是基本要求。之所以将数据互联互通作为基础层，一是因为个人信息保护法第45条中已明确规定了个人信息（数据）可携带，该规定要求个人信息的数据形态应当是“结构化的、通用的和机器可读的”，能够为双向的多类型数据传输与共享提供基础和保障，推进起来已有法律支撑，相对容易些。

二是在于数据作为关键要素，是平台业务以及生态系统运作的基础，若平台间数据流动不畅，“业务互联互通”及“平台生态开放”也难以实现。

但与此同时，也必须清楚认识到数据互联互通并不等于数据互操作，前者更强调经济社会及政策效果，后者则是技术层面的具体要求。换言之，后者只是实现前者效果与目标的方式之一，数据互联互通还需要通过市场公平交易、主体间平等交换或法定强制许可等方式达成。

此外还需注意，在不同场景下，“数据不可见”与“业务可实现”的情况正逐渐增多，即利用好隐私计算的前提下，数据虽然在支持业务展开时得到应用，但是关键性核心数据的来源、存储位置、内容可读性、授权等仍受到控制者平台的限制。在这种情况下，也可狭义地理解为数据未实现互操作，但从广义上讲，数据仍然得到了联通。正是从这个意义上来说，数据互联互通是各项互联互通，包括业务和系统联通的基础。

平台业务互联互通，即不同平台的商品或服务之间可以交互。业务互操作的实现主要需要借助一组用于集成应用软件和服务的工具、定义和协议组合而成的应用程序编程接口（API），有了这类接口，平台之间无需构建新的连接基础架构，就能让自己的产品和服务与其他平台交互。由于平台服务由数据构成，不同平台间要实现业务的互操作，需要来自其他平台所发送的数据指令能够无障碍地传输至平台的API接口，并转换成该平台服务可读指令，从而实现业务间的互动。正是在这个意义上讲，增进层需要建立在基础层联通之上，方可实现。

平台生态系统开放，即平台开放其生态系统的接入权限，允许其他平台参与其生态系统循环。由平台关联业务、合作商家、消费者等多元主体组成相互关联和交互的系统，构成彼此相互联结、实时互动构成了价值链。这一层次需要建立在数据和业务互联互通基础上，形成的更高层次的、具有创新期待的互联互通。平台生态开放阶段将使得平台间包括业务、数据、算法等多种元素有机联动，实现价值共创，合作共赢。

04多部门协同推进平台互联互通

由于互联网平台具有显著的多行多市跨界跨境运营的特征，在推进平台互联互通过程中，通常会涉及跨地域、多监管部门之间的权限职责协调，甚至还可能涉及跨境协调，故离不开各平台监管部门的有效配合。然而，当前中国境内的监管部门和各地监管机构间的协调联席机制仍待完善，未来中国平台企业出海上市增加，可能还面临与境外监管机构的联络与合作。

为此，需建立多部门的会商制度，健全信息共享、共商共研、重点舆情联合应对等联动机制，建立跨部门的协同监管，在明确平台企业互联互通的牵头监管主体后，涉及具体行业领域，可由具体监管部门组织相关单位进行会商，通过联席会议形式，根据平台所在市场交由业务对口的监管机构予以执行，其中获取的相关涉案信息、证据、结论、决定等应得到会商部门的互认，一并纳入各自部门的规范文件文书管理范畴，予以留存备查。

同时，还需进一步推动行业监管部门和市场监管部门协同，在行业监管与市场监管间实现有效联动。比如，可推动信用监管与市场监管结合，将实施封锁、屏蔽等阻碍互联互通的违法竞争行为的平台，纳入违法失信名单管理，建立健全失信联合惩戒制度，依法依规严惩不正当竞争、不公正交易以及违法排除、限制竞争行为，以构筑全方位、多层次、立体化的监管系统。

作者为南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授，南开大学数字经济交叉科学中心研究员

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