新时代城市治理体系智慧大脑的建设误区详情分析

智慧大脑是集成大数据、云计算和人工智能等数字技术创建的城市级智能化平台。它通过汇集、整合和运用城市各领域数据资源，提升数据使用价值，实现以数据资源为基础的城市治理模式和服务模式创新，是促进城市治理体系和治理能力实现现代化的必然选择。

现如今全国各地智慧大脑建设热度不减，杭州、上海、北京、广州等地相继提出智慧大脑建设方案。2019年已有36个市区57个项目以智慧大脑之名进行招标，持续两年增长速度在100%以上。只不过，一部分地区在促进智慧大脑建设过程中存有重概念轻内涵、重平台建设轻数据治理、重局部轻协同、重建设轻运营等四大误区，限制了智慧大脑的应用推广和效能发挥。
一、当前智慧大脑建设存有四大误区
（一）误区之一：重概念，轻内涵
调查研究发现，一些地方政府对智慧大脑内涵了解不深刻不到位，其智慧大脑建设只不过是集中在实体大厅建设、软硬件部署、部门业务系统接入等方面，而尚未真正的解决智慧大脑的统筹协调调度机制、管理运营机制、跨部门数据高效共享等关键性问题。有的地区将智慧大脑理解为原有智慧城市运营管理中心的改造升级，使智慧大脑建设重点停留在技术实现层面，而尚未将智慧大脑提升到实现系统、平台、数据、业务交互融合的“总枢纽”“总集成”“总调度”的高度，造成智慧大脑无法充分发挥其中枢功能，也很难满足智慧城市高效协同运行与城市运行“全貌”呈现有机融合的需求，在一些突发性、应急性事件发生时，容易出现“大脑”瘫痪、失灵等状况。

（二）误区之二：重平台建设，轻数据治理
从已完工的省市级大数据平台和数据共享交换平台看，当前平台数据治理能力还较为欠缺。一是平台数据归集力度有待于更进一步加大。当前，在省、市层面，公安、工商、税务等部门运用全国统一的业务系统，内部实施垂直管理，致使不同系统之间相互牵制，从而影响到数据归集共享，尤其是地级市的数据空心化现象较为明显。比如说，江西赣州市虽说建立了共享交换平台，但因许多部门业务系统为垂管系统，数据不在本地，就没法实现对接平台的业务数据归集要求。二是平台数据质量有待于更进一步优化。数据归集涉及到多个部门，数据情况复杂、质量参差不齐，一部分省市大数据平台出现了数据不一致、缺乏、失真等诸多问题；数据的一致性和规范性程度不高，数据整合共享和有效运用成本加大。三是平台数据供求对接效率有待于进一步提升。共享数据用不上、想用的数据没法共享等问题长期存在，数据供求对接不准确、供求不匹配的问题急需解决。
（三）误区之三：重局部，轻协同
当前，许多地方智慧大脑还处在探寻发展阶段，其场景应用的广度与深度有所欠缺，智慧大脑仅局限为“领域大脑”，离真正的智慧大脑还有距离。一方面，大部分省市的场景应用不丰富，还滞留在交通治理、网格化管理等单一化的业务单元方面，在网上政务服务、智慧医疗等民生服务领域缺乏深度开发运用，产业领域的经济小脑尚未建立，未实现向城市治理各领域的全面推进转型，对民生、产业领域中的痛点难点解决能力有限。另一方面，智慧大脑各业务板块大部分基于各部门原有的业务系统，相对独立，与其他委办局的协同能力差，跨地区、跨部门、跨层级、跨业务的协同力度不够。

（四）误区之四：重建设，轻运营
近些年来，智慧大脑备受地方政府和企业的高度重视，逐步成为了智慧城市建设的代表性工程。但是，智慧大脑工程项目较为复杂，内容涵盖广、建设周期长，长期性运营需要大量的资金持续投入，这就给城市财政带来了巨大的压力。一些地方政府在推动智慧大脑落地时，考虑更多的是容易量化的硬件设施体系搭建，忽略了难以用绩效衡量的运营环节。比如说，2019年武汉开发区智慧城市建设以“烂尾”收场，便是典型的重建设、轻业务、轻运营的体现。除此之外，智慧大脑在疫情防控中“慢半拍”，也突显了其运营能力方面的不足。
二、原因探析
（一）政府和企业缺少对智慧大脑的深刻理解
一方面，智慧大脑属于地方实践先行的新生事物，杭州市最早发布，在获得了显著性成效后其他城市纷纷效仿建设，当前国家层面的系统性、规范性指导文件还较为缺少，因而在思想、理念、模式等方面各地暂未形成统一认识，许多城市管理者对智慧大脑的要素、架构、功能等理解不深刻、不到位。另一方面，由于各城市发展基础、政策环境、运用需求、推动力度各有不同，在智慧大脑建设路径、建设内容和运营方式等方面的考虑和倾向也各不相同，“杭州样板”在全国的复制推广尚需时日。

（二）数据机制不完善
一是数据供求对接机制不完善。平台管理方、数据需求方和数据供给方三方暂未形成有序的数据共享协调机制，存有数据供求对接不精确、匹配不到位等状况，数据的归属权、使用权不清晰、不明确，限制了数据信息的有效汇聚、按需共享。二是数据资产管理体系不完善。一些地方智慧大脑建设的牵头单位暂未将数据作为资产进行管理，缺少对数据资源的系统性摸底和整体性规划，缺少动态更新的全量数据资源目录、大数据信用体系和数据资源开放共享体系。三是数据标准规范有待完善。大数据采集、存储、处理、传输和运用等方面的标准规范体系尚不完善，数据定义、分类、共享、质量等方面的标准仍不清晰，数据需求规划、建设运用、共享交换、开放服务、全生命周期管理等方面也缺少标准化的工作流程。
（三）业务协同联动机制不完善
虽然各地智慧大脑建设都已成立相应的管理机构，但智慧大脑需要管理、业务和技术等多个部门的协同配合。当前的情况是，一方面，欠缺部门协调联动的动力。受传统观念和部门利益影响，各个部门通常会从自身利益出发，考量运用新技术只是为了满足本机构内部业务需求，这就造成了各个部门单独运行和纵向运行很好，但横向协调方面却不顺畅。部门之间信息共享程度低，难以形成合力。另一方面，跨部门业务协同机制不完善。长期以来，我国传统式行政管理以“条块结合”促进为主，多头管理、工作交叉、权责不清等问题普遍存在，管理服务分散化、运用条块化、割裂化状况比较突出，欠缺跨业务、跨地区、跨部门的统筹协调和联动机制。
（四）建设运营模式单一
多地政府机构出于运营风险防控等方面的考量，长期依赖于政府独资建设的运营模式，多元化主体参与的建设运营模式仍处在探寻阶段。一方面，政府独资建设的运营模式成本过高，可持续性不强。一部分地区的智慧大脑由政府谋划、出资建设和运营，市场主体参与度不够，导致政府既是“运动员”又是“裁判员”，且建设和运营投入成本过高，财政负担重，项目长期运营欠缺可持续性。另一方面，建设方主导的PPP模式带来的重建设、轻运营状况突显。智慧大脑PPP项目生命周期长，运营期是PPP项目持续运营、质量保障的关键因素。然而，以建设方为主导的PPP模式注重前期短时间内的建设，容易忽视后期运营和项目生命周期管理，最终运营能力不够。

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