导读

▶ “情指行一体化”警务模式，打破了层级、警种、信息资源、地区的壁垒与差异，实现警务工作在时空的多个点同步释放能量，并在时空的多维度实现协作，与社会的即刻变化同频，这一特性在处置突发事件的应急管理上更为明显。

▶ “情指行一体化”，情报最重要，情报的采集与研判应以预防与应急并重、常态与非常态结合。

▶ “情指行一体化”日常管理不可忽视长期、有针对性的演练，只有这样才能提高地区整体的应急处置能力。

通过实例看建立“情指行一体化”警务模式的重要性

案例：隧道内两车相撞起火

威胁司乘人员安全

▼ 事件基本情况：某日下午，某地高速交警支队指挥中心民警接警：辖区隧道内一辆小轿车碰撞大客车后，瞬间起火冒出浓烟（见图1）。隧道全长超过3千米，隧道里聚集的浓烟对司乘人员生命有极大威胁。

图1：事发现场情况

指挥中心随即下令启动隧道突发事件应急处置预案，要求辖区交警立即打开隧道应急门，将受困群众转移到对向隧道，实施撤离。附近民警接到指令后仅用3分钟就到达现场，经多次有效疏散，此次事故中，隧道内400多名群众及200多辆车没有任何人员伤亡和财产损失。当天20时03分许，事故现场恢复正常通行。

▼ 交通突发事件特点：交通突发事件，特别是重特大交通事故或涉及危化品、火灾等事故的应急处置往往呈现几个突出特点：事件危害升级较快，往往伴随次生事故，处置全程伴随安全风险，会在短期内形成大量信息需研判、决策，否则会造成响应人员及群众的伤亡。事件影响范围较大，往往会对周边交通造成较严重破坏，影响救援与处置。事件处置往往涉及多个部门，对不同部门、人员的协调、分工、通讯、指挥、资源调配难度较大。

应急处置中指挥中心

第一时间采取有效措施很重要

应急处置中第一响应具有重要意义，上述交通突发事件的应急处置很有代表性，其中最突出的一点就是第一处置措施有效，即首先控制了事态的发展。大量事实证明灾害发生后首先出现的是秩序混乱，大多数二次损害不是灾害造成的而是无序状的逃生、自发的救援造成的。该案例中，指挥中心第一时间发出行动指令“派警打开隧道内应急门转移受困群众”是整个应急救援中最有效的措施。这也体现了“情指行一体化”思维在应急处置初期，即第一响应的基本原则：

▼ 第一响应没有最优方案时选择预案中可以立即实施的措施；

▼ 第一响应实施缺少外援的情况下选择由己方先处置、选择当前可用的资源；

▼ 第一响应实施时不能完全解决危险源或危险源判别不明时，尽可能先挽救生命或解决当前可以解决的问题。

应急处置的效果还受救援力量协同配合及资源管理分配影响

上述事件应急处置的优点突出，但同时也存在几个方面的明显不足，主要是协同配合及资源的管理分配不够有效，下面具体分析一下。

▼ 报道称“隧道内烟熏火燎，看不清楚具体情况，但据说还有很多人滞留在里面看热闹，某民警情急之下三次逆行进入有毒烟雾弥漫的隧道中（见图2），尽管喉咙因呼喊和浓烟刺激变得刺痛、沙哑。”上述内容可以看出，逆行民警虽勇气可嘉，但也充分反映出现场处置警力不够、救援人员未佩戴防护设备、救援搜寻不够专业、信息不准确等问题，同时也反映出民警对于危险源的判断与处置缺乏专业性及足够的应对方法。

图2：民警和获救群众面部有大量烟尘

▼ 民警三次逆行后“后续救援警力、施救、消防陆续到达事故现场”，显示了增援速度滞后，指挥中心对跨部门的调度能力不够，或在事件发生初期没有启动（或建立）跨部门统一应急响应指挥系统。事件发生后的3小时20分钟，现场才恢复正常通行。

▼ 从事件处置中资源调度、情报、舆情引导等的情况分析来看，指挥中心欠缺合成作战的能力，没有起到指挥和枢纽的作用。这也是大多数地方指挥中心的现状，交警指挥中心与属地公安局指挥中心、属地公安局与政府的应急管理部门没有形成体系化作战、指挥网络，造成多头管理、信息传输及决策效率低，应急管理预案比较原则和笼统，指挥中心缺乏技术人才，综合造成突发事件的处置能力不足。

▼ 现场只有民警通过多次逆行来进行搜救，完成了400多名群众的安全转移、疏散工作。这些被救援人员大多是成年人，但没有看到相关报道提到在这起事件中有群众或志愿者挺身而出，协助警察从事一些力所能及的救援活动。国外类似这样的事件中常常活跃着被警察带领的临时志愿者的身影（见图3）。这说明我国应急处置宣传和志愿者文化做的不到位，大多数宣传都是在强调救援人员的英勇，没有强调公民的社会责任和安全义务。

图3：国外应急救援志愿者（义工）宣传活动及徽章

如何更好地运用“情指行一体化”警务模式提升应急管理的能力

我国在较长一段时间内社会分工不够清晰，社会应急管理措施不够科学，政府分工将大量非警务的突发情况交由公安机关受理，群众形成了惯性思维，遇有突发灾害时第一时间会拨打110报警。因此在各类突发事件中第一响应人员往往是警察，但出警的民警非专业救援人员，造成第一响应过程中民警发生伤亡或因处置不合理形成无效处置。

“情指行一体化”在处置突发事件方面具有几个特点：可以保证处置流程脉络清晰，第一响应、处置、恢复流程化、标准化；保证应急指挥、响应的高效与安全性，决策的科学性和严谨性；在实施的过程中由于以情报分析为中心、全程实现目标导向，这种警务模式具有一定的灵活性。通过推行“情指行一体”的现代化警务工作模式、做强“大脑”提升科学处置能力，是应对当前社会需求的可行之策，下面来看看如何更好地运用“情指行一体”警务模式提升应急管理的能力。

加强情报的采集与研判

“情指行一体化”，情报最重要，情报的采集与研判应以预防与应急并重、常态与非常态结合，通过大数据分析实现风险识别、评估，最大限度地控制突发事件风险和消除隐患、消除危险源。

因此接警信息的完整性对于第一响应的重要性不言而喻，常见的接警信息采集模板可以包括：事发时间、地点类型及状况、交通受阻情况、现场伤亡人数和必要救援的数字、有无发生或可能发生火灾或存在危险（可疑）物质、气象、是否涉及犯罪或恐怖活动等。

当然，情报不仅仅体现在接警，完整的情报应该包括从社会异常数据反映出的预警信息、接警时的信息、出警过程中的动态监控信息、处警全程的动态信息、舆情信息等，还包括战备力量分布、物联网监测、危险源分析、救援场所分布、应急物资储备情况、出警人员的装备、情绪、伤亡，及其他应急响应人员情况等综合性情报。这需要情报研判人员有大局观，有大数据思维，可以敏锐地发现任何有可能干扰到处置进程的有效信息。

建立扁平化以决策为中心的“公安大脑”

突发事件一旦升级为重大事故时，通常是由当地政府及国家应急机构组成联合指挥机构，这种联合应急指挥机构可以简单分为两类：政府主导型和部门联合指挥型。传统的指挥决策带有一定的“部门倾向性”，而通过大数据思维强化情报信息的搜集与研判，可以提升预警能力与精度，避免决策的倾向性，因此通过打造“指挥＋作战＋参谋”的综合型合成作战平台，可以实现：事前监测预警、挖掘风险、预案准备，事中战时指挥调度、平时关联协同、资源保障，事后总体评估、指导培训演练，为警务/应急响应活动提供全面护航服务。

通过“情指行一体”的思路，可以在工作范围方面实现公安、交通、卫生、应急、环保等相关职能部门跨部门、跨地区的“统一接警，统一指挥，协同作战”（见图4）。这样做的目的就是为了在应对各类警情、突发事件时，指挥中心下达的命令是高效、专业、科学、可行的，对突发事件的不同阶段能下达具有关联性、又具有相对独立性的命令。

图4：国外成熟的多部门合作情指行体系——ICS

形成有序、高效的快速反应式行动机制

“行”，特指行动机制，通过建立分级响应制度，实现有序、高效的快速反应式行动机制。结合地域特性、行政区划等要素建立对应层级的应急响应处置圈，实现应急响应力量的常态化运作。同时将社会力量包括根据不同突发事件建立的社会化专业救援队伍、应急专家队伍、志愿者队伍，纳入应急响应体系，通过合成作战平台的统一指令调动应急响应行动各成员单位统一行动，实现精细化分工、就近、就便快速反应，在不断的配合过程中，摸索形成多警种、多部门、多行业的合成处置模式，有效的技战法和实战行动模型。

进行长期、有针对性的演练

“情指行一体化”日常管理方面需秉持以“实战化、一体化”为指导方针，通过公安与应急救援、医疗等指挥机构间、队伍和专业人员间应定期开展针对性的演练实现。演练可采取无脚本的单盲或双盲式演练（见图5），也可以模拟真实案例进行红蓝对抗。演练进度及行动步骤由统一的情指中心导调，情指中心要及时发现并解决处置措施、程序、资源、能力、协同配合等方面存在的不足。并设立评估团队，在全程对演练过程的行动步骤进行记录和评价，演练结束后进行有效性评估。只有通过长期的、有针对性的演练才能提高地区整体的应急处置能力。

图5：国外进行的无脚本演练及伤员化妆

综上所述，我们研究情指行一体化，就是为了尽可能的通过设定规则来规范无规律突发事件，并在积极应对突发事件的过程中建立一套科学应对模型。

（文 / 公安部道研中心交警系统法制人才库专家、内蒙古自治区公安厅交警总队 张伟）

编校丨李芸玥 王政阳