编者按

中国城市交通发展论坛第十一次研讨会于 2016 年 7 月 4 日在北京召开，本次会议主题为“交通政策的实践与探讨”，主要讨论如何综合运用经济、法律、科技和必要的行政手段管 理城市交通出行需求，通过统筹城市交通的战略部署与配套制度安排，构建缓解城市交通拥 堵的政策措施体系，从而实现城市居民出行的可持续性。本刊节选部分专家发言并进行编 辑，供读者交流探讨。

孙明正(北京交通发展研究中心)

近期北京市对拥堵收费政策的研究再一次掀起对交通政策的大讨论，无论是业界、学者还是社会层面对政府采取的政策措施都有很多想法和观点，希望通过本次讨论达成一些共识，并能为政府在政策执行方面提供可操作的方法。

政策实施存在的问题

1）对交通需求管理政策战略定位认识不足。目前尚未有国家和城市层面的政策文件使用交通需求管理政策一词，包括“十三五”规划也没有将交通需求管理提升至发展战略层面。各个城市陆续出台的一些交通需求管理政策或措施还停留在就事论事，对交通政策没有体系性的思考和规划，仅仅是将交通需求管理政策片面等同于限行、限购、限外、拥堵收费等单一的策略，政府、业界、学者以及社会层面也都没有很清晰的说法。

2）政策顶层设计缺失，政策设计、实施和配合失当。一方面，交通需求管理政策的实施有时具有随意性，例如机动车尾号限行政策、停车泊位证政策、突发实施的小汽车限购等。另一方面，政策之间缺乏协调和配合。

3）政策的制定、管理和保障制度尚未建立。法律体系尚不健全，目前实施的交通需求管理政策多以政府令的形式实施，缺乏明确的法律文件支持，法律效力受到质疑且长期执行难以保障；政策的制度设计缺乏，涉及的政策、管理规定等文件较为零散，多针对单独政策，难成体系，地方缺乏系统性设计和制定方法指导，多跟风实施；政策实施的保障和监督评价机制缺失，导致政策执行的随意性，政策运行效率无法保障，同时政策实施的监督和评价缺失导致政策易进难出，引发市场投机行为和市民质疑。

政策实施反思

首先是定位，如何提升交通需求管理政策的战略地位，充分发挥其交通和环境效益；其次是如何设计和制定更适合城市个体发展需求的政策，避免跟风式实施；最后是如何完善和保障政策的实施，使其进入有理、实施有据、退出有序。

狭义的交通需求管理就是通过交通政策的引导，促进交通参与者交通选择行为的变更，以减少机动车出行量，减轻或消除交通拥堵；主要包括调节机动车拥有、机动车使用和出行需求三类。更多学者认为交通需求管理应是更加广义的，是指通过调整土地利用布局、控制土地开发强度、改变客货运输时空布局和改变市民出行观念与方式的方法来达到优化城市交通需求总量和交通结构，改善城市交通拥堵的目的。交通需求管理政策可以分为通用型、诱导型和限制型三类。

交通需求管理政策是缓解城市交通拥堵的重大战略措施和系统性政策，是城市机动化发展到一定阶段后的必然选择；限制型需求管理政策是保障公交优先发展的良好补充；在节能减排的目标要求下，交通需求管理政策是实现交通系统绿色、可持续发展的重要保障。

交通需求管理政策实施要有顶层设计：强化交通需求管理政策的系统研究和编制；不同城市应根据自身特点、城市交通发展阶段、城市交通发展模式和方向，因地制宜建立交通需求管理政策的顶层设计，制定并优化实施路线图和时序表；深入结合城市规划，从城市发展战略、城市总体规划、城市综合交通规划，以及交通管理、监控与组织四种不同层次，推动政策实施。此外，还应进一步将交通需求管理政策进行分类，以便于城市选择和使用。

政策制定遵循的原则及配套措施

1）公平合理原则。横向公平性即不同出行需求、不同出行方式的平衡和满足；纵向公平性即不同社会阶层、不同收入群体需求的平衡和满足。

2）经济与环境可持续发展原则。交通需求管理不能以损害社会经济效益为代价，不能以恶化环境为代价。

3）优先发展公共交通原则。公共交通服务占用空间资源较少，集约化程度高，能够提高城市交通系统的总体效益。交通需求管理政策应以促进公共交通的使用为主要目标之一。

4）道路时空资源均衡使用原则。优化交通流时空分布，充分挖潜道路资源，缓解道路拥堵。

5）多方结合协调发展原则。坚持宏观与微观相结合，重视宏观引导、注重微观局部优化；坚持动态交通与静态交通相结合，二者并重，解决交通问题。

6）坚持因地制宜、经济适用原则。政策制定注重本地化，适应城市发展特点；政策实施与城市和地区的经济支撑能力相符；政策实施符合城市短期及中长期的发展效益。

7）各种运输方式、快慢行交通协同发展原则。协调长距离交通和短距离交通，结合快速交通和慢速交通；提倡以便捷、高效的公共交通体系为支撑，使用步行和自行车解决末端交通问题。

此外，通常在交通需求管理政策实施的过程中，需要包括法律、交通配套设施、舆论宣传、资金使用管理及违法处罚等方面予以相关的政策进行配套设计。

刘岱宗(世界资源研究所)

伦敦拥堵收费经验与新加坡的主要区别在于，伦敦是大陆型城市有很多外来车辆，而新加坡是一个岛国，从马来西亚进入新加坡必须先安装收费设施才能进入核心区。北京整体情况更接近伦敦，因为有大量的外来车辆，而且北京自身已经建立了很好的外来车辆进京准入政策(进京证)，换进京证发车载设备也可以进行拥堵收费，这是其他城市不具备的。

伦敦拥堵收费的成功经验为：1)调查市民意愿并开展针对性重点宣传，包括收费边界、收费群体及减免车辆。同时宣传对重点人群给予关注，特别是拥堵收费边缘区的居民。2)每年公开邀请第三方对拥堵收费的定价机制、财务管理、环境效益、交通效益进行评价考核，所有数据对公众完全公开透明。3)拥堵收费前10年收益只用于伦敦市交通系统改善，并通过给予更多路权和更严格的服务质量考核，以提升收费地区的公共交通服务水平，对绕行车辆提供替代方案，并建立停车控制区，确保收费区域边缘居民停车。4)次日支付政策：延长支付时间并提供多种支付手段。

此外，拥堵收费实施的关键要素还包括：

1）拥堵收费政策的目标是缓解拥堵，而缓解拥堵的核心手段是调整交通结构，因此拥堵收费政策应该以调整交通结构为核心。具体建议：拥堵收费政策应该是区域性的，而非基于交通走廊。交通走廊是出行的路径，对走廊征收拥堵收费政策极有可能导致车主改变驾驶路径而非转换出行方式，即形成了所谓拥堵转移现象。而区域收费政策是对出行目的地征收拥堵费，除了过境车辆产生绕行以外，对目的地类小汽车驾驶人转换出行方式来说更具效力。

2）道路拥堵状况是动态的，因此拥堵收费应该也是动态定价的，根据供需规律，发挥拥堵收费这一市场价格体系的调节机制。具体建议：建立拥堵收费与收费区域内的拥堵指数以及边界交通量的价格动态机制，而非固定价格，发挥价格对出行服务的市场调节功能。动态价格可以基于时段、出入口方向、工作日与非工作日、车辆排放标准等进行差异化调整。

3）拥堵收费政策实施的关键是争取民众的支持。因此要强化宣传和公众参与，帮助民众了解拥堵收费效益是关键。具体建议：征询民众不应该仅面向小汽车用户，而应该建立更广泛的包括公共交通乘客、行人和骑车者在内的群众基础。应该通过类似斯德哥尔摩的试点项目、新加坡的公共交通返利、伦敦提升公共交通系统服务能力及质量

等措施，将拥堵收费效益向民众显性化。

4）拥堵收费政策并非单一政策，而应该是治理交通拥堵综合措施中的重要一环。具体建议：结合限行与新能源车推广措施、停车改革、公共交通运载效率与路权再分配等多项措施制定综合方案。并建立跨部门协调合作机制，提高执法和实施效率，强化宣传引导与公众参与。

郑猛(北京市城市规划设计研究院)

缓解城市交通拥堵应该有很多方式和解决方案，但需要有明确目的和目标作为指引。从城市起源和发展动力分析，除去战争上的防御作用，经济的驱动力是城市发展的自然基础动力。从经济规律上来看，一是聚集经济，二是规模经济，这两个经济规律对城市发展都起到了决定性的作用，要求城市的整个形态就是中心理论，中心城区比较强大，周边开发强度削减，这是自然规律。城市发展是永恒的主题，在不同发展阶段城市交通会遇到不同形式的问题，针对其发展阶段与特征应采取不同的解决方案。现在来看规划上的解决方案与当下经济规律不太符合，城市规划角度基本策略是组团式发展、新城发展，建设比较独立的新城，从而达到职住平衡，但实际情况是职住根本达不到平衡。需要强调的是规划解决的思路，个人认为是正确的，关键在于新城选址与中心城的物理距离和建设时序的研究必须在今后的工作中加强，这两点与成功与否紧密相连。但最关键的是如何建设对居民有吸引力的新城，需要综合配置才能解决，在目前情况下新城建设只能有重点才可行。总之，如何在不影响城市经济发展的情况下形成一个良好的城市形态，实践中其实也没有找到答案。

从城市规划角度，近两年北京市提出京津冀协同发展，主要是由于现阶段的大城市病难以解决，从而在区域上谋求出路。这个思路是对的，但区域协同是否真能做到。协同发展的重点就是交通先行，交通先行前提或者应该同步实施的是交通需求管理所涵盖的广义概念，即用地和交通之间的协调与配合，将整个区域城市体系用地与交通同时配合，才会有机会走上良性发展的道路。但现在来看利益链还没有被完全打破。

人的需求不断在提高，实际交通需求不可能减少，只能通过交通需求管理政策改变人的出行选择，交通需求在形式上可以发生变化但很难从根本上削弱。此外，交通需求管理对于学术领域来说不存在实施时机的问题，政府出台政策才需要择机，就像建设存在时序一样，对北京市来讲交通需求管理应该提上日程，对拥堵收费的研究也应提上日程，但拥堵收费是否应该近期实施还存有疑问。

徐忠平(深圳市交通运输委员会)

现在流行一句话叫“不忘初心，方得始终”。交通需求管理的目的是什么？当然是要治堵，但治堵的目标定位也就是我们所期望的初心是不可能达到的。

在各种交通运输方式中，小汽车是最舒适的一种，从舒适性角度没有任何一种交通方式可以与之竞争。人们很难放弃使用小汽车，对于经济发达的城市无论大小，交通拥堵不可避免。出行总量不仅和汽车数量有关，出行次数、出行距离、出行时间以及出行地点都会极大影响出行总量。实行小汽车限购政策好像车少了而实际出行次数却增加了，城市出行距离加大也一样会增加出行总量。仅改变一个参数是不够的，这么多城市限购但交通拥堵还在持续。出行总量可以在不同时间、不同空间和不同出行方式之间转换，因此交通需求管理必须在时间、空间和交通方式之间进行综合统筹考虑。

我非常赞成的交通需求管理措施：第一是执法，执法是最大的需求管理。交通违法零容忍，交通秩序就会好很多，像新加坡、纽约、香港。如果没有创造严格的交通执法环境，就去谈交通需求管理措施，这是舍本求末，小汽车拥有量与拥堵也控制不住。第二是用者付费，让所有小汽车使用者知道，拥车成本非常高昂，包括使用道路设施、停车场等。提高政府应有的产权停车场、停车设施的收费，同时要放开市场停车设施价格，让市场调节分配和适应停车需求，以此引导用者付费，占用更多资源必须付更多成本。

此外有关网约车，全国各地城市特别是大城市包括专业人员和管理人员，以前也没有遇到的最大问题就是网约车大量出现对传统交通管理措施和思路的挑战。网约车已经颠覆了传统需求管理措施，例如在通勤时段上路不需要停车，使用者不需要拥有，所以针对造成交通拥堵的小汽车使用者的交通需求管理措施全部失效。未来交通拥堵收费也许可以对动态区域的网约车出行有一些深入研究。

张本湧(武汉市交通发展战略研究院)

城市和城市交通发展到现在阶段，必须要进入新的创新和转型发展的模式，近几年武汉市在交通基础设施方面一年大概有数百亿资金的投入。和其他城市一样，如此巨量投入，并没有使交通状况得到改善，相反交通拥堵从时间和空间上还在不断地蔓延。交通需求管理政策非常重要，然而武汉市无论是理论研究还是实践探索，相比而言比较滞后。目前希望能够分三阶段推进：

第一阶段从停车政策入手，通过对停车管理实施差别化的收费，包括严格执法、电子收费等，能够取得一些效果。目前接近4万个路内停车位已经完成特许经营权招拍挂，2016年9月1号将实行新的停车管理政策，效果如何有待考察。

第二阶段根据城市交通运行的状况适时运用经济调控手段。武汉市所有车辆都安装了ETC电子标签并达到全覆盖，有条件对一部分过江桥梁路段进行收费，但首先是对收费标准进行差别化调整。武汉市是两江分割，过江交通调整和均衡对城市交通有全局意义。另外下一步研究适当扩大ETC收费范围，这在现有技术条件下容易实现。

第三阶段利用刚性行政限制手段，即限制拥有和限制使用两种。限制拥有如东京购车自备车位，简单限购在武汉市已经失去实施的最佳时机，今后可能会把静态交通与车辆拥有联系在一起。如果采取限制使用方式，可以对车辆进行行驶里程调控，利用未来车联网或者信息导航技术，例如每辆车一年在中心城区只能行驶1万km，超出的里程必须支付费用，里程也是可以进行交易的，这只是初步考虑。

周涛(重庆市交通规划研究院)

重庆市从2001年开始就实行年票制，把路桥收费统一为每年2300元，在一定程度上类似上海小汽车车牌竞拍性质。但最近几年由于管理上的漏洞，主城区很多私人汽车都是在重庆周边地区落牌照，然后在重庆市区使用，这种情况已经很难管理。

公共服务设施的完善对交通需求的减少意义较大，也可以起到一定的需求管理效果。像很多社区设施包括养老、医疗、体育中心等，这些设施的完善确实完全可以起到减少居民出行需求的作用。根据之前做过的调查，重庆市的好医院、好学校和很多城市一样都是位于中心城区，这对交通需求产生很大影响。我们从规划角度也提了一些措施，例如禁止医院规模扩大或者设立一些分院等，优化功能可以减少中心城区的交通需求，这也是交通需求管理的措施之一。

除了宏观层面之外，对狭义的限牌、限行等，重庆市目前缺少实践经验。但是实施限制措施是否应该有公共交通发展水平做保障？有专家说不需要专门强调公共交通发展水平该限就限，也有专家说公共交通必须达到一定发展水平，才有条件实施限制措施。我个人认为两方面都要努力，从宣传和具体操作层面来讲，不能仅仅让市民感到就是在限行或收费，政府应该多方面改善例如提升公共交通路权，除了经济手段之外，资源配置实际上也是需求管理的方法。

高杨斌(杭州市综合交通研究中心)

杭州市实施交通需求管理政策对公众参与比较重视，但从结果来看，正反两方面效果都有。公众参与方面杭州市有几点经验：一是民意调查。在大政策出台之前，尤其是涉及交通需求管理和对公民权利有影响的政策，民意调查必不可少。专业单位自己也会做，政府部门也会公开或者正式做一些民意调查。第二，借助媒体力量做好公众参与工作。很多媒体对公众性的政策都很积极，公众会通过媒体表达心声，政府部门也会主动找媒体沟通，把政府的想法、意图通过媒体这种形式进行主动宣传和引导。第三，通过人大代表、政协委员做好沟通工作。人大代表和政协委员来自于社会的各个方面，和社会公众联系很密切，通过这个渠道也能做好公众参与。

汪光焘(国际欧亚科学研究院中国科学中心)

第一，交通需求管理的内容是什么？交通需求管理是国家或者地方政府制定的城市交通政策。交通政策不是从某一个角度来讲，包括城市交通各系统内部要素之间以及与系统外部因素之间的相互关系，讲的是提高城市总体运行效率的政策措施。

第二，城市交通需求管理要达到的目标到底是什么？实际上是处理好政府、社会、公民之间的关系，有两个目标，一是人的需求满足，需求不只是出行需求，快递把货送到门口，我们没有出行也满足了购物需求。二是城市总体运行效率。需求管理是城市交通理论的组成部分，也可谓需求管理理论。基础设施相对稳定状态下，如何发挥城市交通设施最大效益的理论，并不局限于人、车、路、环境之间的关系。

第三，城市交通需求管理一定要风险预评估和效益后评估。只有政策出台前对风险进行预评估，政策出台后对实施效果和持效性进行后评估，才能确定交通需求管理是否成功。各国大城市不同程度都存在交通拥堵。要解决这一问题，必须综合考虑改进措施，包括法律、经济、社会措施以及工程、技术手段。

新型城镇化是城市交通需求管理理论发展的新机遇。这个理论不仅限于制定政策，有既有政策实施效果评价；有社会环境分析，又有实施引导；还要解决城市交通网络内部构建实施的效率。

本文刊载于《城市交通》2016年第4期，欢迎点击“阅读原文”获取更多文章

201638期

编辑：王海英

审校：张宇

排版：耿雪