消费卡“裸奔”倒计时！商务部：排查风险，异常发卡企业将上“黑名单”
“消费卡”监管最大难题在于风险敞口无法预估，《通知》提出建立风险监测机制、建立异常名单制度等措施，本质是建立风险处置防范的事中机制，有意补齐工作闭环，但还应与市场监督管理局、金融监管等部门开展联防联控。
来源 | 财经五月花
作者｜《财经》记者 张颖馨
原标题 | 消费卡“裸奔”倒计时！商务部：排查风险，异常发卡企业将上“黑名单”
“群众的呼声被关注到了！”某金融行业资深人士向《财经》记者感慨。其所指的是，商务部市场运行和消费促进司于4月16日，在官网公布的《商务部办公厅关于做好单用途商业预付卡管理工作的通知》（下称《通知》）。
根据《通知》，新冠肺炎疫情对单用途商业预付卡（下称“单用途卡”）造成了较大影响，部分发卡企业面临经营困境，衍生相关风险。为进一步加强对发卡企业的服务和管理，防范和化解风险，稳定消费信心，商务部要求相关部门从开展风险排查、加大帮扶力度、加强协同监管、强化问题处置等方面应对单用途卡管理的新挑战。
所谓“单用途预付卡”（下称“单用途卡”），即仅限于在本企业或本企业所属集团或同一品牌特许经营体系内兑付货物或服务的预付凭证。简单来说，日常生活中的电商平台储值卡、超市卡、美容卡、健身房卡、教育机构培训卡等，均属于单用途卡，也被称为“消费卡”。
通过发行单用途卡，企业可实现资金回笼，消费者则能够享受更大力度的优惠。但这种看似一举两得的方式，背后却隐藏着不少看不到的风险。尤其在疫情影响下，中小企业普遍陷入经营困境，风险正传递至越来越多的普通消费者身上。部分接受《财经》记者采访的消费者表示，近期分别遭遇健身房、美容院跑路，此前充值的资金“打水漂”。（详见《财经》4月14日报道：被疫情“熔断”的消费卡：高者10万元打水漂，违约潮将至？）
“此次商务部下发的《通知》，确实有不少可圈可点之处。”多名行业人士直言，商务部此次在肯定单用途卡促进消费的基础上，重点强调了防范和化解风险，并提出建立风险监测机制、异常发卡企业名单制度等具体应对措施，更加实事求是。但也需要注意到，单用途卡风险防控并不是“单兵作战”，还应与市场监督管理局、金融监管部门等开展联防联控工作。同时，完善立法亦是风险防控的应有之义。
摸底风险敞口，强化防控
前述《通知》指出，各级商务主管部门要进一步提高工作前瞻性，既充分认识单用途卡在稳定消费中的积极作用，也分析研判疫情带来的复杂情况，制定应对方案，明确工作责任，防范化解风险。
“单用途卡确实在帮助企业融资、促进消费上有重要作用，但是长期以来，这个行业对消费保护偏弱，此次《通知》提到要稳定消费信心，优化消费环境，说明关注到疫情冲击下消费端的保护，可以说抓住了‘牛鼻子’。”北京市网络法学研究会副秘书长车宁接受《财经》记者采访时表示。
与此同时，风险防控亦被置于更为重要的位置。《通知》要求相关部门开展风险排查：建立单用途卡发卡行业和企业风险监测机制；针对零售、住宿、餐饮、居民服务等不同行业的特点，梳理发卡行业和企业兑付风险先导指标；建立异常发卡企业名单制度，摸清风险底数等。
某接近地方金融监管的人士告诉《财经》记者，《通知》更多的在强调风险防控，说明监管部门已经注意到了市场上出现的风险事件，这是一大亮点。与此同时，提出建立单用途卡发卡行业和企业风险监测机制、建立异常名单制度等措施，本质是建立起风险处置防范的事中机制，说明监管有意补齐工作闭环。
“其实最大的难题就在于风险敞口无法预估，谁都不知道风险到底有多大，这点还是挺让人吃惊的。”接近地方金融监管的某行业人士告诉《财经》记者，单用途卡存在的问题很大，虽然表面是负债形式，但其本质就是向不特定多数人募集资金，却又不受金融监管。相比此前的网贷平台跑路，单用途卡风险一旦爆发，危害恐怕有过之而无不及。
《财经》记者此前查询多地商务局/商务委员会（下称“商委”）官网，发现各地对单用途卡发卡企业的管理存在差异。比如以披露最新发卡企业数量这一数据为例，截至2020年1月21日，北京、广州两地单用途发卡备案企业数量分别为182家、54家。上海的这一数据则停留在2019年3月27日，对应的企业数量为378家；而部分城市则未披露相关数据。对于单用途卡所涉资金金额，近年来未见相关权威机构披露最新数据。
多名行业人士认为，单用途卡更倾向于单独场景，企业可以独立发行，涉及到不同行业，监管部门很难去做这样的一个数据统计。
缘何长期“裸奔”？
“《通知》的下发代表单用途卡风险防控有了一个好的开始，但部分新措施的提出其实也说明一个残酷的现实，即单用途卡在很长一段时间内都处于‘裸奔’状态。”上述接近监管的人士直言。
据《财经》记者了解，当前单用途卡管理主要依据商务部2012年制定发布的《单用途商业预付卡管理办法(试行)》（下称《管理办法》）。也就是说，单用途卡监管是有相关政策依据的，但为何业内人士却称单用途卡长期在“裸奔”？
某第三方支付机构高管告诉《财经》记者，《管理办法》的适用对象为企业法人，但现实生活中，很多发卡方是非企业法人的个体工商户，并未纳入监管范围。监管其实对备案有严格的要求，但很多商户根本达不到备案的标准。
根据《管理办法》，发卡企业应在开展单用途卡业务之日起30日内向各级商务部备案；除集团发卡企业、品牌发卡企业之外，其他发卡企业应满足上一会计年度年营业收入500万元以上等要求；主营业务为零售业、住宿和餐饮业的发卡企业，预收资金余额不得超过其上一会计年度主营业务收入的40%；相关企业应确定一个商业银行账户作为资金存管账户，并与存管银行签订资金存管协议，后者应规定存管银行对发卡企业资金存管比例进行监督等。
然而，严格的备案规定，在具体落实中却出现了难题。
“备案不同于审批，一方面更强调事后追查而非事前控制，另一方面更侧重信息记录而非资质管理，其执行的宽严与否也更多依赖于具体的机构甚至个体，这种规制方法明显与其风险对象不相匹配，客观上给企业以很低的违法成本。”车宁直言。
另据《财经》记者了解，《管理办法》对违规发卡企业的行政处罚设定，主要是限期改正和最高三万元的罚款。与此同时，单用途卡虽然有资金存管，但其仅适用于集团发卡企业、品牌发卡企业、规模发卡企业，那些服务更广、数量更多、风险抵御能力更差的发卡方却被忽略。
多名金融行业人士指出，即便对于需要进行资金存管的企业，其存管比例也相对不高，而且通常情况下，银行只负责审核表面的一致性，若商户以各种形式合法（如利用保证保险、银行保函等）的手段从中取出，貌似也并不困难。
“一直不知道消费卡有相关监管政策，遇到健身房、美容院等机构跑路的情况，我就只能‘哑巴吃黄连’。”部分踩过单用途卡“坑”的消费者向《财经》记者表示。
这样的感受背后，反映的是消费者保护的缺位。《财经》记者了解到，如遭遇上述情况，消费者无法与经营者协商解决，可以向有关行政部门投诉，也可以到法院提起诉讼。
“通过各种渠道进行投诉，但没有任何结果；也尝试过提起诉讼，但如果受损金额较小，却又要为此付出额外的金钱和精力，得不偿失。最终只能放弃。”一位在理发店办充值卡终致损失超5000元的消费者透露。
值得注意的是，此次《通知》亦注意到消费者纠纷的解决。其指出，对因疫情影响产生的消费纠纷，各省市商务主管部门应配合有关部门推动当事人妥善协商解决或诉诸司法救济。
亟待法规完善，合力监管
单用途卡领域乱象频出，除了监管政策的执行流于“形式”，还有一个主要原因在于，单用途卡的发行方往往是中小微经济体，其对风险的抵抗能力偏弱。在经济下行、疫情暴发等多重因素影响下，一旦遭遇经营困难、资金流断裂等情况，只能倒下或跑路，最终的风险则转嫁到了消费者身上。
尽管国家此前出台了多项扶持政策缓解中小微企业生存困境，但依然有很多微小企业主/个体经营户在疫情冲击波中倒下。这其中的不少机构，便是单用途卡的发行方。
值得一提的是，此次《通知》亦要求相关部门加大帮扶力度。如鼓励发卡企业增强信心，用足用好各类政策措施，尽快克服当前困难，恢复正常生产经营；推动行业协会等中介组织做好行业自救，加强行业自律，制订灵活多样的纾困和解决措施；鼓励资金存管银行等金融机构合理增加对发卡企业的金融支持等。
但这些措施恐怕还不足以应对接下来可能出现的严峻形势。有金融行业人士分析指出，更大范围、更有效力的举措有待出台和落实，否则接下来可能会出现单用途卡违约潮。与此同时，风险还可能向金融领域蔓延。
“迫于经营压力，部分企业可能铤而走险，违背《管理办法》对资金使用的要求，而将资金投向‘灰色地带’生利。并且颇为麻烦的是，如果选择在此时开展执法，相当程度上反而会促使企业采取包括出售资产等方式加快回笼资金，使得原本只是合规细节上存在瑕疵的企业雪上加霜，甚至造成更大面积的违约。”车宁表示。
对于接下来的风险防控，多名行业人士认为，一方面要建立起多部门联防联控的机制，另一方面则需尽快完善立法。
“单用途卡风险防控涉及到多个部门，遏制乱象不能只是商务部的‘单兵作战’，应联合市场监督局、金融监管部门、公安经侦等，形成‘联防联控’机制。”上述接近地方金融监管的人士直言。
前述《通知》亦强调，相关部门应会同银行等金融部门，严格执行对预付资金的存管要求，防止企业违规挪用存管资金；针对问题突出的行业或企业，基于客观实际，适度增加检查频次，对假借疫情影响，违规开展单用途卡发行和服务等行为的，加大执法力度，避免形成“破窗效应”。同时，鼓励有关地区建立区域协同监管机制。
不过，治理单用途卡乱象的关键，依然在于完善立法。车宁指出，眼下应该进一步加快地方尤其是单用途卡使用程度较高地方的立法，层级上要达到省级地方性法规，内容上要覆盖卡管理的各个方面尤其是前期不足的规范对象、监测机制等。在地方性法规和行业自律规范的基础上，中央有关单位也应尽快更新相关制度内容，提高立法位阶，打通与金融、消保、价格、反不正当竞争-反垄断等规制的衔接，同时健全单用途卡的日常监管协调机制和风险处置机制。
“即便立法不能尽快实现，也应该对《管理办法》进行修订，毕竟已经试行了近8年，出现了很多新问题，应及时‘打补丁’。”某金融行业律师告诉《财经》记者，比如可通过引入交付保证金或担保措施来提高发行门槛，或要求企业将一定比例的预付存款资金存入专项账户。此外，擅用金融科技，搭建信息共享平台，完善信息披露和风险警示。
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