“

写在前面：

上海大都市圈将形成紧凑开放的空间新格局，新城不再是简单承接中心城人口和功能疏解的卫星城，而是作为具有辐射带动作用的独立综合性节点城市，面临对外客运枢纽地位确立的问题。聚焦上海市嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇5个新城，研究职住关系和交通网络演进，指出新城仍未能改变作为市域交通系统末端的局面。梳理新城建设阶段和发展定位，分析区域枢纽格局面临的结构性重塑要求，得出新城对外客运枢纽构建的关键在于轨道交通四网融合，并探讨在都市圈、市域及新城三个层面的功能转变。最后，提出以强化区域互联、灵活运营、高效衔接和站城融合为核心的新城对外客运枢纽构建基本思路和路径，增强新城的外向度和联动性。

訾海波

上海市城市规划设计研究院综合交通分院 总工程师

研究背景

《上海市城市总体规划(2017—2035年)》选取位于重要区域廊道且发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等5个新城(见图1)，要求建设成为长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市^[1]。上海“十四五”规划将“新城发力”作为空间新格局^①的重要组成部分和近期战略重点，5个新城不再是简单承接中心城人口和功能疏解，而是按照集聚百万人口规模、形成独立综合功能的要求^②，强化“一城一枢纽”全面赋能，在主城区(包括中心城和主城片区)外围打造都市圈第一圈层，形成区域格局中的纽带、战略支点和前沿阵地。

图1 上海市域空间结构示意

《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(发改规划〔2019〕328号)明确提出“打造轨道上的都市圈”的总体要求和“推动干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通四网融合”的具体部署。四网融合是实现多层次轨道交通高质量发展的内在要求和关键之举，也是新城对外客运枢纽地位确立亟待解决的重点和难题。中国学者在总结国内外发展经验的基础上，界定了四网融合的范围和对象^[2]，探讨了内涵和体系框架^[3]，并提出对融合的工作理解^[4]。本文立足上海空间新格局下的新城发展特征，分析区域协同下枢纽格局面临的结构性重塑和新城对外客运枢纽的功能定位转变，并提出基于四网融合构建新城对外客运枢纽的总体思路与路径。

上海新城发展特征

新城是城市发展到成熟阶段在空间上的拓展载体，新城规划建设始终是上海城市发展的重大战略命题之一。上海各个时期的城市总体规划始终坚持“有机疏散、多心开敞”的空间布局理念，同时随着城镇化进程的推进和区域空间结构的优化，新城步入逐步强化独立性的发展新阶段。经过多年的持续推进，新城建设成效显著，但仍未能改变作为市域交通系统末端的局面，尚不能满足作为上海大都市圈独立的综合性节点城市的发展要求。

1

职住总量及密度

上海市常住人口总体上呈现近郊地区快速增长、人口向中外环间及外环外地区蔓延的态势。现状新城用地以居住、工业仓储为主，随着第三产业的发展，公共设施用地比例有所提升(见表1)。然而，整体产业结构对人口吸引有限，5个新城2019年总人口约230.8万人，与每个新城按照集聚百万人口规模的规划目标差距较大；人口密度与中心城相比较低，松江新城和奉贤新城接近5 000人·km^-2，南汇新城由于待开发用地较多，人口密度不足1 000人·km^-2。根据第四次经济普查数据，上海就业岗位在中心城的集聚特征更加突显，5个新城就业岗位约123万个(见图2)，占全市就业岗位总量的10.5%；松江新城和奉贤新城就业岗位密度较高，接近2 700个·km^-2，南汇新城就业岗位密度不足500个·km^-2。

表1 2019 年上海新城用地及产业结构分析

图2 2019年上海新城常住人口及就业岗位

2

职住平衡及空间分布

对2019年百度基于位置的服务(Location-Based Service, LBS)数据进行分析发现，5个新城的居民工作地位于新城内部的比例约为65.2%，在新城周边地区(不在新城内但属于新城所在行政区)约占17.8%，在中心城的比例约为9.2%，主城片区约为3.5%，其他地区约为4.3%^[5](见图3)。居住成本和通勤范围内就业岗位的获得性成为影响职住空间分布的主要影响因素，新城更低的居住成本和中心城更大的就业岗位选择性，使得在新城居住、到中心城工作的比例明显高于在中心城居住、到新城工作的比例(5个新城的平均值为4.7%)；居住在新城的人选择就业岗位更关注交通可达性，并在中心城方向沿着轨道交通线路呈扇形分布。

图3 2019年上海新城居民工作地分布

3

新城综合交通网络演进

1）对外交通通道格局基本形成。

历经20余年的实践探索，5个新城的综合交通系统骨架逐步完善，在“十一五”时期基本建成高速公路，“十三五”时期均实现轨道交通联通中心城。新城对外交通基本形成“1+2+3”的通道格局，即1条轨道交通线路、2条以上高(快)速路及3条普通国省道(见图4)。其中，5个新城与中心城联系形成“1条轨道交通+1条高(快)速路+1条普通国省干道”的复合走廊，且基本实现与中心城之间45 min轨道交通联系，但通勤高峰时段普遍存在瓶颈区段。

图4 上海新城国省道公路现状

2）对外交通服务效率有待提升。

新城城际交通联系主要依赖高速铁路，通过地铁与高铁在铁路客站衔接换乘的模式^[6]形成整个出行链(见图5)。已通车运营的沪宁城际以及规划沪乍杭铁路、北沿江铁路等设计速度均为350 km·h^-1，平均站间距约30 km。区域铁路高速化形成“高速隧洞”和交通联系的“蛙跳”，使得新城铁路客站城际列车停靠严重不足，难以满足高频次的出行需求。新城与周边省市的通勤客流占新城出行总量的比例约为1.5%，但由于新城自身对外联系外向度不足，过度依赖虹桥站、上海站等主枢纽，影响了网络客流效益发挥和出行体验。

图5 上海新城多层次轨道交通衔接现状

3）对外客运枢纽功能未能有效发挥。

市域(郊)铁路层次缺失，尤其是缺乏串联和十字锚固新城的城际轨道交通，使得新城对外客运枢纽辐射区域的地位缺乏有效支撑。5个新城中仅松江新城和嘉定新城有铁路客站，松江南站和安亭北站分别位于沪昆高速铁路和沪宁城际铁路上，并于2010年建成通车，但由于偏离城市发展方向，与新城整体发展脱节(见图6)。松江铁路客运枢纽客运量占全市铁路客运总量的比例仅为1.6%，远低于常住人口约7.5%的占比，枢纽地位低，难以适应大都市圈多中心、网络化和多元化的发展需求。

图6 松江南站与松江新城空间关系示意

4）出行空间特征尚未显示出节点地位。

2020年，新城日出行总量约690万人次·d^-1(见图7)，占全市出行总量的12%，出行方向以新城内部及与本区联系为主，比例达到80%。对外联系主要集中在与中心城的单向联系上，占新城日出行总量的7%~11%，新城与新城之间联系较弱。新城与中心城的日出行量为10~30万人次·d^-1(见图8)，其中嘉定新城和松江新城最高，分别达28.3万人次·d^-1和21.8万人次·d^-1，通勤出行比例均在50%以上。

图7 2020年上海新城日出行量分布

图8 2020年上海新城与中心城日出行量分布

从市域末端向区域节点转变

5个新城是上海承担国家战略、服务国内循环、参与国际竞争的重要载体，便捷高效的交通条件是重要支撑因素之一。新城需要实现从市域交通系统末端向区域复合廊道节点转变，强化在上海大都市圈多中心、网络化空间格局中的地位。

1

新城建设阶段和发展定位

新城建设是优化大城市市域空间结构、实现城市可持续发展的重要手段。随着区域一体化加速推进，城镇体系逐渐从“中心—腹地”向“网络—枢纽”过渡，新城在区域范围内的定位将发生变化，并作为城镇网络体系中的枢纽存在。结合历次城市总体规划、国民经济和社会发展五年规划的调整，上海新城定位总体经历了从卫星城、郊区新城到独立的综合性节点城市的演变，并逐步从11个调整为5个(见图9)。

图9 上海新城发展历程

上海新城发展定位的演变反映出城市规划思路由中心城市单核心向区域多核心转变，新城和中心城从过去垂直的层级联系向扁平的网络化联系转变。从区域视角看，上海主城区将发挥引领长三角世界级城市群和上海大都市圈发展的核心城市作用，5个新城不再是简单承接中心城人口和功能疏解，而应按照集聚百万人口规模、形成独立综合功能的要求，建成现代化的大城市和长三角的增长极，定位为上海大都市圈城市网络体系中的次区域节点城市，率先形成上海都市圈核心内圈(见图10)。

图10 上海新城与区域发展走廊的关系示意

资料来源：根据《上海大都市圈空间协同规划》绘制。

2

区域协同下的枢纽格局重塑

从全球城市到全球城市区域，上海大都市圈将形成紧促开放的空间新格局。在以都市圈、城市群为主要形态的城镇化背景下，空间扩张、居住人口外溢趋势难以回避，跨圈层、不同目的的多样化出行特征日益显著。预测至2035年，5个新城区内出行将达到80%左右，与中心城向心交通仍然是对外出行最重要的方向，占比在8%左右。但随着长三角一体化的不断深入，跨区域通勤、商务联系将会逐步增加，跨市出行、新城之间出行比例将提高至3%以上。因此，新城综合交通网络建设既要补短板，更要在独立的综合性节点城市的发展战略定位下推动枢纽格局重塑。

新城对外客运枢纽作为上海铁路客运枢纽“四主多辅”^③布局中的重要辅站，应转向适应交通特征和功能的空间范畴，构建在上海都市圈范围内具备广泛承接能力和深度吸引力的客运枢纽，并强化辐射能级。在区域空间联系向多中心、网络化转变的趋势下，以城市轨道交通市区线延伸为主的单中心圈层化发展模式，无法改变新城作为市域交通系统末端的局面。落实“轨道上的长三角”发展战略，不应拘泥于行政边界的局限^[6]，应从大都市圈空间协同和区域交通一体化发展出发，强化新城对外客运枢纽功能；强化点线结合，锚固区域空间骨架，并统筹与周边其他邻近地区之间的交通联系^[7-8]。

随着上海大都市圈空间和综合交通网络的演进，枢纽格局由核心城市集聚向协同联动发展将成为必然过程，需要更加关注枢纽服务的均衡性，增强对广域空间的高效覆盖。《上海市城市总体规划(2017—2035年)》规划了“3个1 000公里”^[9]的轨道交通网，其中嘉闵线(市域铁路)已开工建设，示范区线(沪苏嘉城际线)、南汇支线(两港快线)等也将在“十四五”时期启动建设，区域轨道交通网络将由传统的“Z”形通道向网络化转变。因此，应强化四网融合，构建广域联系的多层次轨道交通网络，促进枢纽与地区功能中心融合，进而发挥新城对外客运枢纽的辐射和引领作用，支撑多中心空间结构形成(见图11)。

图11 近沪地区市域(郊)铁路衔接模式

3

新城对外客运枢纽功能定位转变

在长三角城市群一体化发展目标导向下，聚焦独立的综合性节点城市定位，新城对外客运枢纽将融入上海大都市圈铁路客运枢纽体系，并面临着在都市圈、市域及新城等不同空间层面的功能定位转变。

1）都市圈空间协同的四网融合枢纽。

上海大都市圈城镇密集，社会经济发展水平较高，相互间产业、经济和社会联系紧密，交通出行不以行政边界为阻隔，城际交通特征与城市内部组团间出行趋同，呈现多中心圈层和网络化特征；需要构建以轨道交通、高速公路为骨架的多层次快速交通网络，形成功能完善、覆盖广泛、无缝衔接的多枢纽和多通道客运体系。新城对外客运枢纽以上海铁路客运枢纽“四主多辅”中的辅助客站为主体，以将新城融入区域网络、强化对流、扩大对外辐射为主要功能，成为大都市圈空间协同发展的四网融合综合交通枢纽。

2）市域综合交通一体化发展的关键节点。

新城构建相对独立的对外客运枢纽体系，形成多向高效联系的网络化格局，并实现以公共交通为主导。根据服务范围和能级，上海市对外客运枢纽分为国际(国家)级、区域级、城市级3个层级。新城对外客运枢纽作为城市级及以上客运枢纽，服务于上海大都市圈，主要满足高频次的中短距离出行服务，同时也是城际铁路接入中心城的转换节点；需要强化与不同层次轨道交通的融合发展，成为市域综合交通一体化发展的关键节点，实现30 min联系中心镇，45 min到达近沪城市、中心城和相邻新城，60 min衔接国际(国家)级客运枢纽^[10]。

3）“新城发力”的对外门户和活力核心。

在长三角更高质量一体化发展上升为国家战略的背景下，上海市需要构建开放协调的区域空间格局。“十四五”伊始，上海市就提出加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。四网融合能实现多层次轨道交通资源在关键节点集聚，从而在功能上强化站城一体并推动空间格局优化，形成对广域空间的高效覆盖；同时，通过完善一体化、多功能、综合型的立体开发模式，提升枢纽地区的节点功能和场所功能，激发潜力地区的价值，形成新城的对外门户和活力核心。

基于四网融合的新城

对外客运枢纽构建思路与路径

以干线铁路(高速铁路、普速铁路)、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通等多层次轨道交通网络融合为基础，以构建无缝衔接、一体化高效的对外客运枢纽为支撑，以灵活多样的运输组织为补充，确立新城对外客运枢纽地位^[11]并强化站城融合发展。

1

区域互联：打造高效连接区域的门户枢纽

对外客运枢纽是确立新城区域枢纽地位的重要设施保障，将推动对外客运枢纽体系构建由“单点扩张”向“衔接整合”转变^[12]，实现新城对外交通组织模式从“高铁+地铁”向“直连直通”连接都市圈节点城市转变，提升外向度和联动性。

1）通过提升和锚固强化新城对外客运枢纽功能。

充分利用既有铁路通道资源，适度增加城际通道设施，强化四网融合并锚固新城区域枢纽功能。针对枢纽和网络的差异性，新城对外客运枢纽可以分为干线铁路节点提升型枢纽和城际铁路、市域(郊)铁路融合锚固型枢纽。前者是依托干线铁路节点形成的对外客运枢纽，如松江南、安亭、四团枢纽等，重点增加干线铁路列车停靠班次、强化多层次轨道交通衔接，重塑新城在区域中的枢纽地位；后者存在缺乏或远离铁路通道的短板，如奉贤、青浦枢纽等，需要重点补齐市域(郊)铁路(或城市轨道交通市域线)通道，并强化互联互通，融入大都市圈网络，进而改变新城处于市域交通末端的局面。

2）以枢纽能级提升为重点确立大都市圈第一圈层地位。

新城对外客运枢纽依托区域互联的多层次轨道交通网络和高效的衔接换乘，形成高效连接都市圈、中心城及相邻新城的多向辐射的城市级枢纽，强化新城在长三角城市群网络中的能级和地位。现状新城对外联系主要集中在与中心城的单向联系上，新城与新城之间公共交通联系比较薄弱。因此需要在补强新城与都市圈联系通道的基础上，规划建设嘉青松金线、南枫线等，进一步在战略格局上推动5个新城环通，形成大都市圈第一圈层，促进新城之间的要素流动。

2

灵活运营：推动合理分工下的服务功能整合

不同层次的轨道交通系统具有相对明确的服务圈层，但从国际上典型都市圈及主要城市的实践来看，更加侧重于合理分工下的服务功能整合。

1）同一系统层次内共轨运营。

灵活多样的运营组织是实现四网融合的主要手段，统一或相互兼容的制式是实现四网融合的基础。当前城市轨道交通市区线建设多采用单线独立运营、网络检修资源共享的低层次互联互通模式，例如上海轨道交通3号线、4号线是中国市区线网络互联互通的最早尝试^[13]。上海市轨道交通机场联络线(虹桥枢纽—浦东枢纽)和嘉闵线(嘉定北—莘庄北)作为市域线均采用铁路动车组，按照“运营一张网”的总体思路，在2条线路的规划中均设置了联络线，形成“一路多线”的网络化运营模式，并为未来根据客流需求灵活开行运营交路预留条件。

2）不同系统层次间互联互通。

四网融合可实现通道资源的最大化利用，并释放既有干线铁路的富余运能。利用干线铁路富余运能开行市域列车，实现系统向下兼容(例如利用沪宁线、沪杭线等开行市域列车)，同时增强列车停靠对数，可以有效强化嘉定新城、松江新城的枢纽地位。城市轨道交通市域线通道通过互联互通多向引入干线铁路，强化系统向上承接，如规划沪宁方向铁路通过机场联络线引入上海东站。研究铁路与城市轨道交通跨线运营，能有效减少直通旅客的旅行时间，缓解原接轨站的换乘压力^[14-15]，例如日本自1951年后新规划建设的每条地铁线都考虑了与郊区铁路的相互直通，巴黎RER线路建设时采用了双流制列车。

3

高效衔接：强化多层级轨道交通在枢纽的衔接

完善换乘体系设计能够提升换乘效率、实现高品质深度融合、有效支撑基础设施互联互通和一体化运营。新城对外客运枢纽是融合的关键，应强化不同层次轨道交通系统的衔接换乘设计。目前，城市轨道交通线路间多采用站厅换乘、通道换乘等方式，干线铁路与城市轨道交通线路间则多采用分层换乘方式。

1）现阶段客流组织模式差异。

四网融合的核心在于以乘客出行需求为出发点，以实现出行连续性为目标，强调合理分工下的功能高度融合，并重点研究干线铁路与市域(郊)铁路的互联互通(见图12)。现阶段干线铁路与市域(郊)铁路的客流组织模式差异较大，市域(郊)铁路运营方式与城市轨道交通一致，采用公交化运行，不强制实名制购票，并允许在站台上候车；干线铁路运营要求设置独立的实名制验票区、旅客候车区、检票区、进出站通道和独立站台。因此，干线铁路与市域(郊)铁路完全分离虽然可以较好地满足现阶段两个系统运营的相关要求，但在互联互通、资源共享、换乘便捷性等方面存在不足。

图12 通过互联互通实现干线铁路与市域(郊)铁路跨线和共轨运营示意

2）预留同台换乘及跨线运营条件。

在技术进步和体制机制协同的发展趋势下，为推动不同系统层次间互联互通、强化都市圈轨道交通服务的连续性和便捷性，应在新城对外客运枢纽衔接中预留干线铁路与市域(郊)铁路同台换乘及跨线运营的条件(见图13)。干线铁路与市域(郊)铁路同站台水平平行换乘可采用双岛四线布置。在完全分离客流组织模式下，可对站台加以物理分隔，采用垂直通道分别进出市域(郊)铁路站厅层、干线铁路候车区和站厅层；在干线铁路与市域(郊)铁路均采用城市轨道交通客流组织模式后，通过增加道岔或联络线，不同系统层次可具备跨线共轨运营条件。

图13 干线铁路与市域(郊)铁路同台换乘及跨线运营示意

4

站城融合：全局统筹并聚焦新城核心区融合发展

多层次轨道交通网络正处于集中快速建设期，极易出现城市空间与交通系统的时空错位^[16]。在上海大都市圈多中心网络化的空间结构以及以人的流动为核心的城市空间大系统中，需要强化枢纽交通功能与城市功能的整合、适应和协同。

1）适应空间格局发展，提升枢纽节点功能和场所功能。

为了适应新城空间格局发展要求，优化多层次轨道交通网络，枢纽选址可分为边缘型和中心型两类。边缘型枢纽强化区域交通换乘功能，偏离近期新城中心，更适合未来需要通过区域重大事件牵引实现跨越式发展的大规模城市。中心型枢纽与新城中心紧密结合，更适合需要快速集聚人气强化对外联系的城市，如日本新横滨将东海道新干线新横滨站打造成为横滨市新的功能节点。上海市5个新城目前仍处于综合交通加速发展阶段，对外客运枢纽选址应位于开发边界内，并与新城中心合为一体，强化综合叠加效应，实现枢纽地区节点功能和场所功能的双重提升。

2）整合交通资源，发挥高可达性优势下的活力提升作用。

推动以轨道交通为主体的多种交通方式在水平和垂直方向的无缝衔接和零距离换乘，完善人车分流的多层次步行网络，显著提升地区可达性，扩大枢纽的集聚效应。促进更加高效地利用城市资源，吸引多样化人群，借助势能扩散进而形成城市功能节点，实现流量变现和价值提升。嘉定新城对外客运枢纽由安亭西站和安亭北站组成，间距约400 m，且距离新城中心约14 km，对新城的功能带动和服务作用不足(见图14)。规划通过宝嘉线衔接安亭枢纽，完善区域内外交通无缝衔接，改变铁路客站的“孤岛效应”，激发地区潜力价值。强化宝嘉线与嘉闵线无缝换乘，强调人与用地的连接，支撑新城中心发展，促进马东地区产城融合转型，并推动新城交通方式转向“公共交通+步行”的主导模式。

图14 嘉定新城轨道交通网络与对外客运枢纽的关系

3）匹配枢纽功能，推动以枢纽站为中心的集聚型开发模式。

站城融合地区是内外交通的集散地，需要强化枢纽与城市空间复合，打造多元功能融合的发展极核，构建新城经济跨越式发展的新引擎，如柏林中央车站、法国里尔车站将车站区域打造为城市新地标。由于新城对外客运枢纽的区位和所衔接的大都市圈轨道交通网络的差异性，站城融合发展应充分匹配枢纽功能。安亭、松江南等位于干线铁路上的节点是区域交通的换乘枢纽，应优先保障对外交通功能；奉贤、青浦等以市域(郊)铁路锚固的枢纽，客流换乘比例约为30%，应强化站城功能深度融合。既有规划的青浦枢纽位于青浦新城南边界，对新城中心支撑不足，《青浦新城总体城市设计》将原规划青浦枢纽北移至轨道交通17号线青浦新城站，并衔接嘉青松金线和沪苏嘉城际线，在新城中心打造三线换乘枢纽，以促进站城一体深度融合，推动工业用地转型，形成高强度开发、功能复合的新城功能中心。

写在最后

在区域一体化发展背景下，上海新城综合交通系统骨架逐步完善，但尚未彻底改变处于市域交通系统末端的局面，综合交通系统建设仍处于加速发力阶段。立足大都市圈和上海市域空间新格局发展要求，区域枢纽格局面临重塑，新城对外客运枢纽功能需要转变。基于四网融合构建新城对外客运枢纽是实现多层次轨道交通高质量发展的内在要求和关键之举，需要突出区域互联、灵活运营、高效衔接和站城融合。由于多层次轨道交通融合涉及跨行政区划、跨部门协调及安全应急管理机制，需要进一步考虑枢纽的运营管理、安全保障、资源共享、综合开发等问题。

注释：

①《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出把五大新城建设为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市；加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。

②上海市人民政府印发《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》，其中提出按照产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利、治理高效的要求推进新城建设。

③《上海铁路枢纽总图规划(2016—2030年)》提出形成上海、上海南、上海虹桥、上海东以及新杨行、松江南等“四主多辅”的铁路客站格局。

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《城市交通》2022年第5期刊载文章

作者：訾海波，吴娇蓉

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2022170期

编辑 | 耿雪

审校 | 张宇

排版 | 耿雪