四、土地利用

(一)

​土地利用是否协调匹配

国土空间规划的要素和资源，最终都要落到土地上，土地利用自然成为国土空间规划需要研究的关键问题。所谓土地利用，是指人类通过特定的行为，以土地作为劳动对象或手段，利用土地的特性来满足自身需要的过程。满足自身需要包括满足人们生产、生态和生活需要以及满足人类生存舒适的需要。土地利用是一个综合的概念，包括一切对土地进行有目的的开发、利用、整治和保护的活动。在土地利用过程中人们首先要通过一定的技术措施将土地资源开垦或改造为可以使用的状态，这一阶段称为土地开发；开发后，利用土地的性能来满足某种生产生活的需要，就是土地利用(狭义)；在利用过程中，根据需要对土地进行改良，以消除土地的某些缺陷或障碍，提高土地生产力或改善生态环境，即为土地整治；采取措施保护土地的生产、环境或景观功能，防止土地生产能力丧失和功能退化，即为土地保护。土地利用还可以根据其利用方式不同分为生态利用、空间利用和景观利用三种既有联系以有区别的不同类型。土地的生态利用是指土地作为生态系统通过物质循环能量转化生产植物、动物等生物性产品的过程；土地的空间利用是指利用土地的空间特性，为人类各种生产和生活活动提供场地、基地和操作空间；土地的景观利用是指利用土地的景观功能发展旅游业、休闲业等，是现代土地利用的一种重要方式。

土地利用是否协调匹配，是判断国土空间规划是否科学合理的重要准则，主要涉及以下内容：①土地利用内部的开发、利用、整治、保护是否协调匹配。过于强调开发或过于强调保护都可能有片面性，当然不同的区域和不同的发展阶段二者可以有所侧重，但总体上是要在开发中保护、在保护中开发，保障二者的协调匹配。②土地利用与交通、公共设施是否协调匹配。交通与土地利用互为因果。一方面，土地利用是交通产生之源，正是土地利用结构、强度、布局和功能的不同，才产生了经济活动之间紧密联系的人流和物流的差异。可以说，土地利用的空间分布决定了交通流的强度和方向，决定了多少人或多少货物单位、为了什么目的、在什么时间、要到哪里去；另一方面，交通系统会通过可达性和便捷性来影响土地利用效率和强度，进而影响土地利用的功能布局和规划决策。因此，土地利用与交通是否协调匹配，就成为国土空间规划需要特别研究的关键问题。城市交通拥堵，主要是土地利用与交通不匹配所造成的。土地利用与公共设施是否协调匹配的道理，与交通是否协调匹配的原理是相似的，二者也互为因果。但从总体上看，土地利用具有根本性和内生性的影响。国土空间规划如何使土地利用与交通、公共设施达成协调匹配，富有激动人心的内涵，也是面临的巨大挑战。③土地利用与人类日益增长的物质和文化需要是否协调匹配。土地利用的最终目的在于满足人类生产和生活对物质、能量、信息和文化的需求，使得人类生活在一种更合适、更健康和更愉悦的环境中。问题是，人类在不同场景和不同发展阶段对土地利用有不同的需求，国土空间规划的重要任务就是要研究人类的这种不同需求，合理安排好土地的生态利用、空间利用和景观利用。

(二)

土地利用是否持续高效

土地可持续利用的核心是指当代人的土地利用不能对后代人的土地利用构成危害，但其内容是十分丰富的。根据联合国粮食与农业组织1993年发表的《持续土地利用管理评价大纲》，确定土地可持续利用的五个评价标准如下：

1)生产性。土地利用方式是否有利于保持和提高土地的生产力，包括农业用途的和非农业用途的土地生产力及环境美学方面的效益。

2)安全性。是否有利于降低生产风险的水平，使土地产出稳定。

3)保护性。是否保护自然资源的潜力和防止土壤与水质的退化，即在土地利用过程中必须保护土壤与水资源的质与量，以公平地给予下一代。

4)经济可行性。如果某一土地利用方式在当地是可行的，那么这种土地利用一定有经济效益，否则肯定不能存在下去。

5)社会可接受性。如果某种土地利用方式不能为社会所接受，那么，这种土地利用方式必然失败。

在人地对比关系日趋紧张的背景下，高效利用土地也是国土空间开发利用所要追求的重要目标。所谓高效利用，核心是一种土地的投入产出关系，即以土地最少的投入获得最高的产出。高效利用通常是与集约利用相伴生的，所以学术界经常提集约高效利用。按照生产要素投入的构成不同，土地集约利用可以分为资金密集型、劳动密集型和技术密集型三种，其基本目标是在区域土地利用合理性结构的条件下，实现区域土地的最大产出和效益。总之，是否在土地利用中取得最大的经济效益，是否在土地利用中取得最佳的生态效益，是否在土地利用中能够保障未来的几代人同当代人相比较能拥有相同或更好的土地资源条件，也就是说是否能够持续高效地利用土地，是国土空间规划重要的出发点和归宿。

本文选自《国土空间规划》(地质出版社，2019)

下 期 预 告

划重点！国土空间总体规划——设施布局

伴随国家自然资源部的组建，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的发布，党中央作出重大决策部署：要求将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。当前，如何满足新时期新架构下的国土空间规划编制要求是各企业单位面临的主要难题。为帮助相关单位人员了解全国国土空间规划编制技术及乡村空间规划与综合治理新模式，把握空间规划用途管制的具体要求，掌握“双评价”技术框架， 中科地信(北京)遥感信息技术研究院特举办“新形势下的国土空间规划+编制技术交流与研讨(第八—九期)”会议。

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