《公共政策学》重点整理

第一章绪论公共政策国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。政策的本质：政治控制或阶级统治的工具公共管理的手段利益关系的调节器政策系统定义：由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础 1、政策主体定义：直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。

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2、政策客体定义：政策所发生作用的对象。社会问题社会成员本质：政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。从事的角度——依据人的主观判断从人的角度——发生作用的范围是特定的目标团体 3、政策环境 ⑴定义：影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。 ⑵社会环境因素社会经济状况 ——公共决策最重要的依据体制或制度条件 ——提供外部的组织环境国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系和权责划分等方面的体系和制度的总称。政治文化 ——对政策过程产生影响国际环境 ——必须考虑的因素 4、政策系统（公共决策系统）的划分公共政策学的定义一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科。目的：提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量

公共政策学的范式特征

公共政策学是一个跨学科、应用性的研究领域

公共政策分析既是方法论，又是艺术

公共政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策过程

公共政策分析不仅是描述的，而且也是规范的

公共政策学政治学研究途径

系统理论

过程理论

团体理论

精英理论

制度理论

公共政策学经济学研究途径

福利经济学

公共选择理论

新制度主义

公共政策学马克思主义的观点

阶级分析途径

第二章政策分析的基本框架

公共政策分析的基本模式

渐进模式（incrementalist model）

政策制定所根据的是过去的经验，经过渐进变迁的过程，从而获得共同一致的政策。

它以现行的政策作为基本方案，在与其他新方案相互比较后，制定出对现行政策的修改、增加的新政策。

渐进模式的先决条件：

现行政策的结果大体上能满足决策者与社会各阶层成员的需要

问题的性质必须保持高度的连续性

能够用来处理问题的手段必须既有高度的连续性

渐进模式的基本内容：

目标选择过程与行动方案的经验分析过程同时进行、密不可分

只考虑与现行政策存在程度差异的部分方案

只对方案可能产生的重要后果进行评价

经常进行问题的重新鉴定和解决方法的调整

一致同意原则

补救性形式

渐进模式的合理之处：

比较符合政策分析的实际

通过这一模式做出的是有限的、注重实效并容易被人接受的决策或政策。

缺陷：

倾向于保守主义，安于现状和忽视社会变革尤其是革命

注重目前短期目标，而忽视长远目标

不适应政治性和战略性决策

政策分析的构成因素

七个基本因素：问题、目标、备选方案、效果、标准、模型、政治可行性。

问题

含义：

①政策问题，即政策分析者所要分析、研究或处理的对象。

②公共问题，影响全社会或相当部分社会成员的问题。

③不仅是客观的，而且也是主观的。

作用：政策分析的一个极为重要的组成部分，成功的界定问题等于完成分析任务的一半。

界定方法：以明确的语言写出问题，并且以决策者和执行者所了解的方式予以建构。

目标

是决策者凭借决策手段所要取得或达到的东西。

备选方案

决策者用来达到目标的选择或手段。

★备选方案之间不必是明显的相互排斥或起着相同作用的。

效果

采用某一备选方案可能产生的结果

三种不同的效果：★成本 ★利益 ★外部效应

标准

用以支持所推荐的行动方案并加以明确陈述的各种价值。

一般的决策标准：效能、效率、适当性、公平性

模型

对备选方案的执行结果和达到目标的程度进行预测的一个框架或过程。

政治可行性

政策方案可以获得的政治支持和实际的可执行性。

政治资源限制

分配限制

制度的限制

第三章问题界定

政策问题的基本构成要素：

⑴一种客观条件或情况

⑵被感知

⑶被大多数人感知

⑷价值、利益、要求的冲突

⑸需要、受剥夺、不满足感的产生

⑹团体活动过程

⑺权威当局认为有必要采取行动

政策问题的特征

相互依赖性主观性人工性动态性

公共物品两难

个人或集体可能愿意取得大的直接的收益以换取后来的损失，不管他们后来是否要付出代价。

问题界定的方法——类别分析

目的：从具体的问题情境中得出一般的概念

两种程序：

逻辑划分，选择一个分类并进一步分解

逻辑归类，把许多情况、事物和人组成一个更大的团体或类别

分类规则：①实质相关性②穷尽性③排他性④一致性⑤层次区别性

集合论思维：凡恩图的应用

第四章目标指标和标准

基本的政策目标

1、增长（growth）

实质：将有限的总生产更多地用于投资，进一步发展生产。

原因：①国民收入统计制度的建立

②经济增长是实现充分就业的重要条件

实现方式：方式多样，综合考虑，增量保质。

2、效率（efficiency）

实质：稀缺资源的有效配置

标准：帕累托原则，资源配置的改变不会在任何一个人效用水平至少不下降的情况下是其他人的效用水平有所提高。

效率标准与价值因素有关

实现方式：以市场配置为基础，以宏观调控政策为补充

3、稳定（stability）

实质：维持经济环境的稳定，保持经济稳定增长。

内容：⑴充分就业，失业率在社会可接受的范围内

自然失业

自愿失业

周期性失业

隐蔽失业

⑵物价稳定

⑶国际收支平衡

4、公平（equality）

实质：收入与财富分配的平等，涉及个人、团体经济利益的调整。

判断标准：价值因素

内容（三种不同的公平标准）：

贡献标准，按个人能力及努力程度所做出的贡献大小进行分配。

需求标准，根据生存水平的必要性进行分配

机会均等标准，能否公平的确立分配方式

澄清和确定目标的困难

1、价值因素

政策目标以特定的价值判断作为先决条件。

价值观取决于个人或集团在社会中的经济和政治地位、利益、伦理道德、传统与历史等因素，是一种主观判断。

价值观的冲突实际上是不同的个人、集团、阶层或阶级利益的冲突。

民主体制下的决策所依据的价值观更能反映大多数人的看法

2、政治原因

⑴决策者本身的自利性

公共选择理论认为决策者同样以个人利益最大化为行动原则，出于自身政治利益的考虑，可能将目标模糊化。

⑵利益集团的存在

每个社会都有不同的利益集团，每个利益集团都会想方设法通过各种途径去影响决策者。

3、目标的多重性及冲突

现实的公共决策目标往往是多重的，而不是唯一的，在现实的政策制定中可能会发生冲突

澄清和确定目标的方法

1、价值分析的方法

人为研究

意识形态分析

决策分析

预测分析

面谈

德尔菲法

2、目标最优化的方法——在各种目标和各种限制条件之间寻求一个合理的妥协办法

化多为少法

重排次序法

分层列序法

直接求非劣解法

层次分析法

政策指标的含义

政策指标是衡量政策目标的量或质的尺度，它是对政策目标的具体说明。

第五章备选方案

备选方案

是决策者解决政策问题的行动过程的选择，或是达到政策目标的可供利用的手段、措施或方法。

备选方案的来源

政策问题的性质及目标

现有的政策

借鉴他人经验

特殊案例的启示

从类似问题中推导

向专家请教

根据权威要求

备选方案产生的三步骤：

查明备选方案的广泛范围——搜寻与发现

对新发现的备选方案加以提炼、修改、组合、重构或模式化——设计与创造

对备选方案加以初步的检验、评估——筛选

初步筛选要考虑的因素：

成本：方案实施将要耗费的人力、物力和资源。

收益：该方案实施后所能带来的经济、社会以及生态方案的效益。

条件：政策执行所必须的主客观条件。

敏感性：方案的应变性程度。

第六章未来预测

政策分析中的预测

根据先前政策分析的各阶段所掌握的关于政策问题、目标和方案的信息或知识，对政策（方案）的未来前景做出估计、推测或判断

预测的意义

提供关于政策的未来变化及结果的信息

使我们更好的了解以前的政策及其结果，提高对未来社会状况的控制能力

政策预测可能作为传统的社会科学各学科的一种有益的补充。

古典时间序列分析方法

是将预测目标的历史数据按照时间的顺寻排列称为时间序列，然后分析它随时间的变化趋势，外推预测目标的未来值。

四个组成部分：长期趋势T——时间序列中的一种平滑的长期增长或下降。

季节变化S——时间序列受季节性的影响而发生的变化。

周期性波动C——也称循环波动，指时间序列中发生周期较长的涨落起伏的变动。

不规则运动I——一个没有遵循规律性模式的时间序列中所出现的不可预测的变化。

回归分析的重要属性

离差消除：在一个时间序列中观察到的值与处于一计算出的在直线趋势的值得总和等于零。

∑（Y-Yt）= 0

平方差最小：线性回归使回归线和所有在时间序列中所观察到的Y的值之间的差距最小化。

∑（Y-Yt）2= 最小值

理论图示的四种论证：

收敛论证：两个或两个以上的关于因果关系的假设被用来支持一个结论。

发散论证：一个单独的假设支持一个以上的结论或论断。

系列论证：一个结论或论证被用作一个假设去支持一系列进一步的结论或论断。

循环论证：一种序列推论，序列中的最后一个结论与最初的结论相连，其结果是肯定或否定的自我强化。

德尔菲技术

一种获得、交换和发展关于未来时间的灵通信息的直觉预测程序，其过程是“利用一系列简明扼要的问卷和对所获得意见的有控制的反馈，从而取得一组专家的最可靠的统一意见”。

基本原则：

★匿名性 ★循环反复 ★有控制的反馈 ★统计性的小组答案 ★专家共识

本质：利用专家的知识、经验和智慧，通过通信方式进行信息交换，以取得一致的意见，达到预测的目的

程序：

明确问题

选择参与人

问卷设计

分析第一轮结果

设计出后续问卷

召开小组会议

准备最终报告

第一轮问卷设计的内容：

预测项，要求专家对特定事件的发生概率作出主观估计。

问题项，要求答卷者对问题重要性进行排序。

目标项目，对特定目标的可行性及是否合乎需要进行磋商、判断。

选择项，要求答卷者明确那些有助于实现目标的不同方案。

问卷设计的注意事项：

拟定一个预测事件的一览表，直接让专家评价，同时允许他们作出修改和补充；

提供必要的背景资料，并要求专家做出补充和评价。

问卷统计方法：

中位值法

比重数据处理法

简单排序法

选择评价法

评分排队法

征询过程的步骤：

指示讨论的问题，专家提出各种附加的意见、项目和方案等；

指示专家组对所预测问题的理解和看法；

信息的多次反馈，以求得专家意见的收敛；

作出最终评价，即取得较为一致的预测结果

应用德尔菲法的注意事项：

问卷设计的灵活性，数据处理的程序化；

提出的问题必须清楚明确；

问题的整体性；

事先说明；

留出个人建议的空间；

多种接触方式综合运用。

德尔菲法运用的常见问题：

成见的束缚

滥用

缺乏汇总与反馈技巧

忽视分歧意见

没有给应答者付费

第七章方案比较与择优

技术可行性的主要标准：有效性或效能

三类政治约束：

可利用的政治资源的约束

与政策的利益和成本所允许的分配相关的约束

制度或体制所强加的约束

行政可行性的要求：

1、执行机构是否有足够的权威去转变方案

2、来自上面和下面的制度或体制承诺

3、执行者具备足够的领导和管理能力、经验和技巧，具备必要的财政资源的支持

4、能否取得其他组织的配合以及目标群体是否配合或服从。

成本——效益分析

成本—效益分析以技术上合理决策的概念为基础，以货币价值为测量标准。

目的：根据经济价值来确定政策方案是否可行，或者说决定某个项目的投资从经济的角度来讲是否有利可图，以及辨别该项政策目标是否有利于整个社会大众。

这里的经济价值是指项目相对作为一个整体而言的社会总成本和总利益。

成本和效益的概念

成本：人们进行生产经营活动或为达到一定目的，所费资源的货币表现及其对象化。

效益：人们在有目的的实践活动中所费与所得的对比关系。

所费：活劳动与物化劳动的消耗和占用。

所得：由人类实践活动带来的有用的结果。

研究效益问题的根本目的在于以尽量少的劳动耗费与占用，取得尽可能多的有用的结果。

成本效益分析在私人部门与公共部门决策分析中的区别：

私人部门以营利性即追求利润为基本目标，成本与收益的识别以利润减少或增加为原则，识别的基本方法是追踪项目的货币流动；

公共政策的目的是追求最大的社会福利，不仅要考虑直接、有形、物质的所费与所得的对比关系，还必须站在宏观的角度考虑整个社会和发展的整体效益。

成本效益分析的步骤

明确政策或项目投资人和受益人

估计成本和收益

成本和收益折现

计算成本——效益率

第八章政策执行与监测

影响政策有效执行的因素

1、政策问题的特性

⑴政策问题的性质

越复杂的问题，执行的难度越大。

政策执行中所触动的权力关系越多，涉及的机构和人员越多，政策目标越宏大，要调整的利益关系幅度越大，规范的技术操作等级越高，政策执行的难度也就越大。

⑵政策对象行为的多样性

政策所要规范的目标团体的行为种类越多，就越难以制定清楚明确的规则，用以约束政策对象的行为。

⑶政策对象人数

⑷政策对象团体行为调适量的大小

2、政策本身的因素

⑴政策的正确性

政策的正确性是政策有效执行的根本前提。

首先要求内容的正确，方向的正确；其次要求政策制定具有科学的理论基础，严密的逻辑关系，科学的规划程序。

⑵政策的具体明确性

政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础。

⑶政策资源的充足性

政策方案要涉及政策资源的具体规定。

A\必要的经费和人力是政策执行的物质基础。

B\信息是政策执行活动的必要条件。

C\权威是政策执行的根本保证。

政策以外的因素

⑴目标团体对政策执行的影响

政策直接作用、影响的对象。

一般情况下，目标团体对政策的顺从、接受程度既与目标团体衡量政策的成本利益有关，也与政策对目标团体行为的调适量有关。

政策制定必须要符合社会发展的客观规律，要代表人民群众的根本利益，或者政策需要目标团体行为的调适量要适当，以利于人们对政策的服从和接受。

⑵执行人员的素质和工作态度

执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件。

⑶执行机构组织间的沟通与协调

沟通是政策执行过程中各级组织人员进行信息交流，传递的过程，是对于政策目标及其相关问题获得统一认识的方法和程序。

纵向沟通

横向沟通

执行者与目标团地的沟通

政策协调

是管理组织为了顺利实现政策目标，而谋求自身统一和谐、谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。

影响工具选择的因素：

政策目标

工具的特性

工具应用的背景

以前的工具选择

意识形态

第九章结果评估

政策评估

政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种评价行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。

政策效果的多样性

直接效果——指政策实施对主体所要解决的政策问题及相关人员所产生的作用

附带效果——指政策在实施过程中对非预期的作用对象产生的作用。

意外效果——指政策执行后所产生的效果出乎政策制定者的预料之外。

潜在效果——短期内不易觉察，可能在今后相当长的一段时间里表现出来的政策效果。

象征性效果——以象征性的政策内容为基础，使目标对象得到问题解决的印象。

政策评估的意义

政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径

政策评估是决定政策去向的重要依据

政策评估是合理配置资源的有效手段

政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路

政策评估的过程

1、准备阶段

评估工作的基础和起点，也是评估政策得以顺利进行和卓有成效的前提条件

⑴确定评估对象

实质上是解决评估什么的问题。

根据理论研究和实际工作的需要，遵循有效性与可行性相结合的原则精选评估对象，才能使评估受到最佳效果

⑵制定评估方案

评估方案是评估实施的依据和内容，评估方案设计的合理程度直接关系到评估质量高低和评估活动成败。

⑶挑选和培训人员

评估人员自身素质和理论水平将直接影响评估的质量。

2、实施阶段

政策评估活动中最为重要的阶段。

⑴全面收集信息——信息是政策评估的基础。

⑵综合分析政策信息

⑶综合运用评估方法，对政策进行评估，得出结论。

3、结束阶段

主要任务：处理评估结果，撰写评估报告。

政策失败的一般原因

1、政策投入不够

资金短缺

执行不力

时间精力不足

2、目标团体不配合

政策执行必须找准问题的深层原因所在，通过各种办法，灵活巧妙地做通目标团体的思想工作，转变其旧观念，形成对政策的正确理解。

3、政策本身的问题

A、政策在目标、内容和管理上彼此冲突。

B、问题纷繁复杂，解决难度大。

第一，公共问题是由多种因素引起的，而政策只是要解决其中的一个或数个问题；

第二，许多公共问题因其所涉及的复杂环境，难以解决或难以彻底解决。

C、政策超前或滞后

第一，该项政策不符合现实情况，依据的观念还不被广大群众所接受；

第二，政策意在解决的问题已发生性质的变化。

4、解决某些问题的代价大于利益

5、外在因素的干扰

由于新的紧急问题，政府的注意力不得不转向新问题，从而冲淡了对原有问题的关注程度。

前后对比法

政策评估的基本方法，是评估活动的基本思维框架，其他一切方法都在这种方法的指导下进行。

特点：将政策执行前后的有关情况进行对比，从中测度出政策效果及价值的一种定量分析法。

1、简单“前-后”对比分析

在参与项目之前对目标人群实施一系列的测量，在项目经过了一段充分发展之后，对同样的目标人群再次测量，对这两次测量结果进行比较分析所得出的评价即为政策评估结果。

假设：政策实施前后数据之间的任何差别都是政策或项目的结果。

缺点：测量前后所得出的不同结果并不能完全归因于项目的效果。

2、投射-实施后”对比分析

将政策执行前的趋向线投射到政策执行后的某一个时点上，将其与政策执行后的实际情况比较，以确定政策效果。

3、“有-无”政策对比分析

在政策执行前后两个时点上，分别就有无政策两种情况进行前后对比，然后在比较两个对比的结果，以确定政策效果。

4、实际与规划比较

将实际执行计划后数据与先期确定的目标进行比较。

第十章政策变迁

政策调整：在政策评估与政策监测所获得的有关政策执行的效果的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断的修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。

政策调整的内容

政策问题的再认识和重新界定

政策目标的校正、修订或在确定

对政策方案加以修正、补充和完善，甚至重新制定

对政策效力、政策主体和客体的调整

政策终结的类型

⑴功能的终结

终止由政策执行所带来的某种或某些服务

⑵机构的终结

⑶政策本身的终结

⑷项目的终结

政策终结的策略

1、重视说理工作，积极争取支持力量

政策终结支持者的态度和人数的多寡，是决定政策成败的关键。

吸引社会公众参加对政策的评估，适时地公开政策评估结果

争取第三方力量的推动

利用群体的规则、规范、压力、归属感和目标等来争取支持力量

注意利益补偿

作出必要的妥协

2、旧政策终结与新政策出台并举

使人们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新希望

3、选择有利的终结时机和焦点

选择恰当的时机；“转移公众注意焦点”。

4、“力场分析”、传播试探性信息与“闪电”策略

5、正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系

⑴处理好政策稳定和政策发展的关系

⑵应同时处理好被终结的旧政策与其他相关的政策的调整

⑶注意保留原来政策中富有成效的、合理的部分，以尽可能地保持稳定，实现发展。

政策终结的特征：

⑴强制性 ⑵更替性 ⑶灵活性

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